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赵亮亮:为什么说土地私有化主张只是一种教条——兼评文贯中《吾民无地》一书

更新时间:2021-05-14 08:39:26
作者: 赵亮亮 (进入专栏)  
但收取的地租可以极高,使租入土地的人仅仅能在生死线上挣扎,这样的做法,长期中会使他们的劳动能力下降,从而社会的总产出也很难增加,这样的制度反而不利于增加社会财富。

   总之,洛克对私有财产的论证是在资本主义兴起阶段,对于资本家占有财产的合理性所做的理论论证,充分的财产所有权以及严格的私产保护制度确实是财富创造力大增的保障,但是这只对于人的劳动所创造出来的财富适用。社会需要通过私产保护来为人们提供充足的激励。土地却不同于这些人的劳动所创造的财富,无论土地占有状况如何,他都不会增加或减少(如果不存在开垦新的机会),土地私有可能促进财富创造,符合效率原则,但是在某些条件下也可能会违背效率原则,也可能和生存原则形成严重的冲突。甚至,原初的土地占有还有必要满足平等原则,显然洛克的土地私有制度论证不满足平等原则。所以土地私有产权的论证在很大程度上是失败的6。这样一来,仅仅以中国要发展市场经济,就应该尊重和保护私有产权为理由,直接的把这一观点套用到土地制度上,提出土地私有化的主张,并没有足够的说服力。进一步,我们还可以说,有大量的理论论证表明,私有产权制度是经济繁荣的基础,但是惟独针对土地这种资源的特殊性,理论上要论证它应该归私人所有是极端困难的,至少每种类似的占有制度都必须设定严苛的限制条件。

   文贯中教授认为,中国历史上正是因为实行土地私有制,创造了不凡经济成就和辉煌的文明,其实这个观点也很值得商榷。历史上,历来最突出的问题是土地兼并,这其实是土地私有化的结果,伴随土地兼并,穷人失去土地,只能租赁土地,高度垄断的土地租赁市场,使他们必须支付极高的地租。在盘剥很重的情况下,佃农在交完地租之后的所得仅能维持生存,这不仅影响他们的健康状况,导致劳动者素质退化,劳动投入下降,也抑制了他们的生产积极性,因为所得的份额过低。更为重要的是,这会导致社会贫富差距扩大,产生严重的社会不公。于是封建社会统治者吸取教训,实行土地国有化,向农民平均分配土地,这在历史上曾多次发生。其结果是农民的生产经济性得到提高,生产力大大解放,最关键的原因就在于,土地平均分配,能够使劳动者与土地直接结合,虽然农民也需要向国家缴纳税收,但是它可以避免土地私有制下地主的苛刻盘剥,自然就可以激发农民的积极性。当然,历史上土地国化有并对农民授田之后不久,往往又重新出现土地的兼并和集中化、私有化。但是,是土地平均分配和土地国有更有利于解放生产力。

   土地国有化似乎与建立和保护私有产权相矛盾。但是实际并非如此,这有两个方面的理由:第一,土地是大自然赐予人类的资源,不是任何人的劳动所创造出来的。私产保护制度都不能简单套用到土地产权问题上。第二,历史上每次实行土地国有,主要目的都是为了抑制兼并。政府将土地收归国有,然后向人民授田,就是为了做到土地基本上能平均分配。一般而言,历史上实行土地平均分配,土地买卖受到严格的限制,不能自由交易,就很难说是一种土地私有制。

   三、级差地租问题及土地私有化产生的不合理收入

   文贯中教授认为,土地私有化之后,农民可以将自己的土地转让出去,获得一笔资金,为移居到城市提供经济基础。位于城市周边的居民,可以直接将土地出让给开发商,获得很高的经济回报,而不是像目前这样,土地的高收益通过政府垄断土地转让权,被政府拿走。但是这些论述忽视了土地区位条件的差异。

   我国的农村人口分别非常分散,而且也相对比较均匀。有大量的农村人口都是居住在远离城市的地区,而他们目前所使用的土地缺乏地理优势,即便私有化,市场的价格也很低,因而,通过土地出让很难为他们进城筹集到多少资金,土地抵押能拿到的信贷资金也微不足道。之所以这些地区土地的价值不高,是因为土地的价格决定于它的用途,远离城市的土地,既不能用作商业开发,划入城市用地,也很难用于生产高附加值的经济作物。经济作物的生产一般都要依赖于他与城市的距离较近,运输成本低廉,特别是像水果和蔬菜种植。土地私有化能在多大程度帮助农民筹集到资金,为他们移居城市提供条件,由此提高城市化的水平是有疑问的。

   按照目前的做法,政府征用城市周边的土地,通过给予资金补偿农民损失或者是直接为他们提供商品住宅,以住房来置换土地,并且提供养老资金,可见,无论土地是否私有化,都不会影响城市周边农民向市民的转变。

   土地的区位不同,给它的所有者带来的收入会有很大悬殊,土地私有造成的收益差距悬殊是否合理,是否有必要调节,我们可以结合级差地租理论来认识。马克思主义政治经济学认为,级差地租二是由于土地的区位不同而导致的租金差异,产生级差地租的原因是土地所有权的垄断属性。一块具有区位优势的土地归某个人占有,别人就不能占有,具有某种区位优势的土地是其他地块所不可替代的。城市周边的土地显然具有这种性质。有些经济学家认为,在很大程度上,城市的繁荣导致城市土地的增值,这种收益不应当归个人所有,原因在于土地增值是城市基础设施改造的结果,如果不是政府投入的增加,城市的发展繁荣,个人所占有的土地也不可能大幅增值7。基于这个理由,他们认为,城市土地增值的收益应该归全体市民所有。以此为参照,我们可以说,城市周边的居民使用的土地之所以能大幅增值,其中包括了基础设施投入的贡献,也是城市繁荣的结果,由城市繁荣产生间接影响,带来的土地增值,也应该归全体居民所有。

   正因为土地区位不同,市场价格差别极大,土地私有化之后如果不征以重税,就会导致极大的不公平,拉大经济收入差距。城市周边的农民通过占有土地获得的高收益并没有合理性,缺乏充足的理论依据。如果征以重税,则与目前政府垄断土地转让权没有太大的区别。看来,目前的土地制度造成的问题主要地在于它完全忽视了被征地农民的利益,有些地方给予农民的补偿太低,容易引出严重的纠纷。但是,要通过土地私有化将土地收益全部赋予农民,却会导致严重的社会不公。

   四、完善现有制度的出路在于法制和财政民主化

   在很大程度上,土地增殖收益是由城市扩张带来的。农民居住在城市周边,因此获得高额的土地出让回报,这依赖的是一种偶然性,这种收益没有合理的依据。即使土地私有化,政府也有必要对私人土地交易征收很重的税负,城市周边农民出售占有的而土地,政府可能需要征收极高的税,来将土地增值收益化为公共财政收入,以促进社会公平。而不是由土地交易价格由市场决定,交易收入全部归于土地所有者。因而,在土地私有的条件下,必须对土地的出售者征取极高的税收,以至于卖者所得的部分只占一个很低的比例。具体来说,土地交易的税收比率如何确定,要结合土地的位置,同时也应该结合农民的需要,政府应该确保农民税后所得的部分能够保障他的基本生活,毕竟失去土地意味着减少了对生活的保障。鉴于土地的位置对价格有极大的影响,政府可能需要对不同地区的土地交易确定不同的征税比率。其结果是,即使在土地自由交易的情况下,政府最终必须取得土地增值的大部分,农民只能得到保障生活的那一小部分。最终的土地出让所得分配结果与当前政府征收土地,并给予合理的补偿没有根本性的区别。只要在当前制度下,政府能够尊重农民的基本权利,并真正地做到合理补偿,并且在征地过程中有一个充分的协商机制,那么土地增值收益的分配格局,将与私有化土地制度再加上一笔很高的土地收益税没有根本的区别。当然,以上讨论还假定,政府对每一笔土地交易都能够有效率的征税,私人之间的土地交易无法隐匿、避税,实际上这几乎是不可能的,这又是土地私有化的一个困难之处。

   土地私有化的观点认为,土地私有化可以引进市场机制,有利于有效地利用土地,合理的配置资源。实际上,如果考虑到不同位置的土地有非常不同的用途,城市土地的用途严重依赖于城市的规划,就可以看出,土地市场实际上是缺乏竞争性的。例如工业城市应该尽量将产生排放物,影响空气质量的工厂布局在下风向,如果城市需要扩张人口,则必须在上风向扩大居民区。诸如交通、排污等功能,往往是必须拿到某一块土地,这些设施才能建成,具有不可替代性。很难因为其他地块进入土地供给,而使某一块土地的价格下降。竞争的机制很难起作用。

   由于土地增值不是个人努力产生的,政府在私有土地制度下,要确立合理税收,并将所获得的财政收入真正用于公共开支,增加全体居民福利,为穷人提供转移支付。可见问题的关键不在于政府获取了土地转让中的绝大部分收益,而是在获取之后,公共财政是否透明,是否体现了公共财政的原则。目前征地制度收到的最大诟病就是政府通过垄断取得了土地的增值部分,并且快速膨胀,成了政府的第二财政。其实,只要政府的财政是透明公开的,能避免被贪污、浪费和流失,政府取得土地增值收益并不可怕,只要给予农民合理补偿,尊重农民的基本权利,并把所得真正用于发展和公共开支,就不是什么严重问题,现行土地制度的弊病就可以很大程度上得到克服。

   另外,要避免现在征地制度的缺陷,有两个方面的条件很重要:其一,要提高政治的民主化程度,在基层,要实行村民自治,避免从干部在集体土地转让中上下其手,谋取私人利益。这样才可以保障农民个人土地出让的所得。民主化程度提高也意味着公共财政收支的透明化,有充分的监督,财政资金使用才能满足公共需要,在公共开支决策中,民众应能表达自己的意见,向决策施加压力。其二,要有独立和完善的司法制度。土地出让的金额在很大程度上已经不是一个市场竞争的问题,诚然,土地私有化之后,可以有众多的买方相互竞争,是一个优点,目前政府作为垄断的唯一买方,压低土地价格,造成不公。然而,土地市场不是竞争性的,当出现分歧时,往往需要通过法律来裁决,如果司法不独立,不健全,农民出让土地时就无法维护自己的利益,这是目前制度的一个弊端。例如,土地之上的建筑物如何估价和补偿,类似问题需要通过法律途径解决,行政权利高于法律,就会牺牲农民的利益。党国英曾建议设立专门的土地法庭,其用意就在于处理这类问题8。总之,解决土地转让引发的冲突,关键的一个方面就是增强司法独立性。

   总结起来,笔者认为主张土地私有化的论证很不充分,从私有化产生的好处来看,它对于提高效率作用有限。土地未能私有化并不是提高农业效率的重要障碍,土地在当前对农民仍然具有保障的功能。对私有化的论证在理论上和历史经验上的依据都不够充分。土地私有化能增加农民出让土地的收入,但是这种收入具有偶然性,其合理性值得怀疑,并不是应得的,它会导致不合理的收入差距。目前的土地制度确实造成征地过程中农民利益受损,但笔者认为,在目前的征地制度下,如果能推进民主建设,提高财政的透明度,使财政受到监督和约束,就可以既不走土地私有化的改革方向,又能克服现行制度的弊病。

   参考文献:

   1 文贯中:《吾民无地:城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》,东方出版社,2014年

   2 黄宗智、彭玉生:《三大历史性变迁的交汇与中国小规模农业的前景》,《中国社会科学》,2007年 第4期

   3 宋亚平:《规模经营是农业现代化的必由之路吗?》,《南方周末》,2012-09-13(31).

   4 赵亮亮:《从土地分配制度看东亚与拉美工业化进程的差异》,《战略与管理》,2016年第1期。

   5 诺齐克:《无政府、国家和乌托邦》, 中国社会科学出版社,2008

   6 乔纳森.沃尔夫,王天成,张顺译《诺齐克》,黑龙江人民出版社,1999

   7 Terry Dwyer , Dirk Loehr , 彭哲 《土地租税理论评述》,《经济资料译丛》,2014(1)

   8 党国英:当前中国农村土地制度改革的现状与问题,华中师范大学学报 (人文社会科学版 ),2005年,第44卷第4期。

  


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本文责编:陈冬冬
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