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吕炜 王伟同:中国的包容性财政体制——基于非规范性收入的考察

更新时间:2021-04-30 06:55:38
作者: 吕炜   王伟同  
从这种角度看财政分权实质上并没有频繁变动,其分权合约的“有效承诺”更多隐藏或默认于正式财政制度之外的非正式制度安排之中,这是理解中国式财政分权与经济增长关系的重要视角。

   最后,中央政府始终是中央和地方互动过程中的重要一方,而财政分权和政治晋升理论忽视了中央政府的作用或者将其视作外生变量,使其难以系统地诠释财政体制变动过程中的中央和地方互动行为逻辑及其经济绩效。财政分权作为一种实现中央和地方激励相容的委托代理关系,其行为主体必然应当包括中央政府,因为所有的分权方式及其调整均是中央政府为激励地方政府实现其目标而设定的合约关系。已有文献利用地方债发还方式的调整,证明了中央政府会根据地方政府行为选择及政策效果,而相应改变分权的方式进而保障分权的效果。这意味着中央政府除了根据需要而调整预算内的中央和地方分权程度,也始终在对地方政府非规范性收入获取行为进行容忍和纠偏。很难想象中央政府在调整中央和地方财政关系过程中,没有考虑到地方政府的非规范性财政行为,更为合理的解释是中央政府更多将其视作了中央和地方财政关系调整的重要变量。事实上,中央政府也正是通过对地方非规范性收入的容忍,才缓解了地方政府在预算制度内的事权、支出责任与财力之间的矛盾,使之成为正式预算制度之外中央和地方政府互动关系中的重要制度变量。只有将中央政府的行为逻辑置于中央和地方财政关系框架之中,才能更清晰地观察改革长期过程中中央和地方财政分权的演化过程,并揭示中国式分权能够持续带来经济增长的内在机制。

   由于财政分权和政治晋升理论在解释中国经济增长方面存在上述局限,有必要重新审视中央和地方激励相容的制度设计,探究两个积极性持续存在的真实来源。相较于财政分权与政治晋升理论的争论,学术界更为普遍的共识是,地方政府对具有更大自主权的非规范性收入的追逐与其实现增长的方式有着紧密且稳定的关系,无论是包干制时期以“经营企业”为特征的地方保护主义经济增长模式,还是分税制后以“经营土地”为特征的土地发展主义经济增长模式,非规范性收入都产生于地方政府追求预算外收入的过程之中,这些研究将我们引向了一个非常独特的中国现象,那就是地方预算外收入的存在和经济增长的关系。本文所提出的包容性财政体制正是基于非规范性收入的线索来观察中央和地方财政互动过程及其带来的经济绩效。在包容性财政体制下,地方政府以非规范性收入作为促进经济发展的手段,又通过这种经济的增长获取更多非规范性收入,从而形成了偏向于地方自主财力最大化的经济增长模式。只要这种非规范性收入的获取方式能够与经济增长的目标相容就可能会被中央政府所默许。但当这种自主财力的增长,更多通过对既有财力的挤占、增加税费负担或者累积系统性风险来实现时,其与中央政府的经济增长目标就会出现冲突,进而会被中央政府纠偏或取缔,但地方政府寻求新的契合增长目标的非规范性收入空间和努力仍然存在,这可能才是中国改革过程中中央和地方财政关系中的真实故事。

   (二)包容性财政体制的基本内涵

   基于已有理论与中国实践之间存在的不匹配问题,本文认为中国的中央和地方财政体制中存在一种建构于正式中央和地方财政制度之上的非正式财政制度安排,并将其称为包容性财政体制框架。包容性财政体制可以定义为能够有效调动地方积极性、更好贯彻落实中央战略意图的富有灵活性的财政体制。这种财政体制以非规范性收入为载体,以中央财政容忍和地方财力自主为行为逻辑,构建了有利于实现中央和地方激励相容的弹性制度空间,形成了兼顾中央统筹驾驭和地方活力激发的中央和地方财政制度安排。财政体制作为一种制度安排,一般应具有一定的“刚性”,但在中国经济转轨过程中,中央和地方财政关系不断动态调整需要一定程度的灵活性和弹性空间,中央为充分调动地方发展积极性,有条件地容忍了地方不规范财政行为或提供了一种不规范的过渡性制度安排。因此这一时期财政体制表现出了很大程度的灵活性,也正是这种灵活性,才体现出了“容忍”“包容”的体制特征,从而形成了具有包容性特征的财政体制。包容性财政体制下中央和地方财政间的赋权与纠偏正是为这种动态体制调整提供了正式财政制度之外的试错和容错空间,较好地保障了中央和地方两个积极性的发挥。

   1.包容性财政体制与中央和地方政府行为动机

   包容性财政体制是中国改革开放以来一以贯之实行的一种中央和地方财政关系和财政激励体系。中央和地方激励相容要求中央改革和发展意图能够得到地方的贯彻和落实,同时地方政府也有意愿和能力在中央设定的目标下展开竞争,形成一种可以激励地方政府“买账”(buy-in)的制度设计。其中制度的难题在于,改革开放特别是1994年分税制后,收入逐步向中央集中,虽然通过转移支付再给地方,但支出责任进一步下沉,地方收支平衡的压力不断加大。因此地方政府在满足下放的公共事权与以经济绩效为考核标准的政治激励的双重压力下,对自主财力的支出需求开始大幅扩张,正式财政分权制度下始终难以满足地方支出需要,导致了地方事权、支出责任与财力的长期不匹配,也由此引出了地方政府通过非规范性财政行为的方式获取财政资金以满足支出需要的局面。

   基于这样一种现实的考察,“中央财政容忍—地方财政自主”的包容性财政体制能够较好地揭示中国中央和地方激励相容的过程。从中央政府层面看,中央政府为有效激励地方政府发展经济,通过容忍地方政府的非规范性财政行为,为地方政府的财政活动提供了正式预算制度以外的自主财政空间。这本质上是中央政府在激励地方政府履行事权的过程中,鉴于正式制度难以有效兼容地方事权与财力之间矛盾的基础上,对地方财政平稳运行提供的一种非正式制度安排。但需要强调的是,中央财政容忍的对象是能够兼容于特定阶段经济增长目标的非规范性收入,这导致了地方政府追求自主财力与经济增长的激励相容,从而实现了中央和地方两个积极性的发挥。从地方政府层面看,作为利益行为主体其在经济与政治双重激励下,有动机增强其内生于经济增长模式的自主财力获取能力,这也是财政分权理论的题中应有之义。通过获取自主财力其拥有了更好的经济权利发展经济,同时这种经济增长过程也会强化其内生于增长过程的自主财力获取能力,从而形成了对地方政府获取自主财力和发展经济的双向激励。

   在包容性财政体制下,地方政府开展竞争的重要领域是正式预算制度外的非规范性收入。因此中国真实财政分权与经济增长之间的故事,更可能是地方政府通过对这些非规范性财政空间的竞争以扩大自主财力,进而依靠这种自主财力实现了公共事权和经济绩效领域的竞争。这种正式制度之外的中央容忍与地方自主行为,在预算内制度无法匹配事权与支出责任的情况下提供了制度外的弹性空间,保障了地方事权的履行能力。尽管非规范性收入更多被赋予了较为负面的评价,但其事实上缓解了正式制度内中央和地方财政事权、支出责任与财力之间的冲突,对财政体制运行和推动经济发展起到了至关重要的作用,因此有必要对非规范性收入进行更加辩证的认识和思考。

   2.包容性财政体制的运行逻辑

   首先,包容性财政体制框架为地方政府竞争提供了以非规范性收入为载体的弹性制度空间,让地方政府竞争得以持续开展。改革开放以来,中国中央和地方财政关系开始了较为明显的放权过程,但其内涵远不止预算内的财政权利。中国政府所释放的权和利,既包括改革初始时既有权和利的再分配,更涵盖了改革过程中地方通过发展经济获得的各种新增的权和利,这些新增的权和利往往是从计划体制下要素的市场化过程中产生的。地方政府凭借对所掌控资源的开发和利用权利,获得了预算制度以外的超额自主财政收益,支撑了地方政府发展经济内在激励的实现。中央政府在制度外对地方政府非规范性财政活动的容忍,恰恰赋予了地方政府开展竞争的制度空间,没有这种财政容忍的空间也就没有了地方政府开展经济竞争的手段和方式,地方政府发展积极性就难以有效调动。

   其次,包容性财政体制下中央政府通过对非规范性财政行为容忍边界的掌控,兼顾了地方活力与中央驾驭能力,保障了快速增长和市场化改革的同步推进。相较于推动分税制改革过程中所面临的种种阻力,中央在非规范性收入领域的改革则更为灵活和顺畅,这应当部分归因于非规范性收入的非正式性以及部分不合法性,地方政府在这些领域缺乏抵制改革的正当理由。这事实上为中央在非规范领域进行制度微调以掌控体制运行创造了制度空间和制度条件,这也是中国式分权体制具有试错和容错性的重要原因。伴随着中央对这些新增权利的规范与约束,不断扩大规范制度范围内的财政边界,使得地方政府行为方式也逐步符合市场化要求。这种约束和规范本身就是中国市场化改革的重要内容和实施方式,无论是取消企业留利、分税制改革、取缔或限制非税收入,以及针对土地财政的管理行为均是中央政府对地方政府行为的规范,也构成了中国市场化改革的重要内容。这也解释了中国改革道路为什么能够在保持对地方政府有效激励的同时也实现了市场化改革。

   最后,包容性财政体制框架是一个市场化改革进程中,既一以贯之又动态调整的制度体系,非规范性收入会根据特定市场化阶段而呈现不同形态,这其中蕴含了中央对地方赋权与纠偏的互动过程。在不同市场化发展阶段,地方政府手中掌握权利的可变现程度和变现方式存在显著差异。在市场化改革初期,由于市场的范围较小导致政府权利变现的方式更加趋于行政化,非规范性收入更多采用企业留利以及行政收费的方式获取。当市场边界逐步拓展,政府权利可变现的空间也随之扩大。随着城市化和资本市场的发展,土地出让、土地抵押变现方式逐渐成为其获取自主财力的主要方式,使地方政府得以通过土地和金融市场撬动更大的自主财力。但这种非规范性收入获取方式的改变并没有逾越包容性财政体制的基本规律,只是市场约束条件变化下的不同表现形式。在包容性财政体制下,地方政府有动力积极选择最有效的自主财力增长方式,并会根据外部条件与政策变化去寻求适应合理制度空间下的新手段,而这种非规范性收入形式的转换内生于中国市场化进程之中,也决定了中国不同时期的经济发展模式与动力机制。

   总的来看,包容性财政体制是一个中央和地方行为逻辑与市场化改革相统一的动态体系。在此体系下,中央是改革发展的设计者和调适者,地方是实践者、拓荒者和试验者。只要中国市场化改革进程没有完成,仍存在着计划领域要素的市场化需求,即地方政府还可以开拓出新的自主财力实现方式,这种中央和地方财政互动关系就有其存在的合理性和必要性,也构成了中国市场化改革进程中中央和地方政府行为逻辑的核心支配力量。过去40余年的改革进程中,这些非规范性收入常常为人诟病,但也可能正是这些看似不完美的体制安排带来了经济持续增长、体制持续完善。从总体趋势上看,随着财政体制的逐步完善,这些获取非规范性收入的空间在市场化进程中也会变得越来越少。已有的研究还较少涉及这一问题,或者主要从负面角度来评价和认识非规范性收入,或者将非规范性收入与规范性收入混在一起,用西方分权理论来加以解释。这样做无法公正全面地认识和评价非规范性收入对于中国改革发展的真正意义,也无法准确客观地描述和解释中国道路的特征和中国经验的价值。本文试图解释和研究的正是不同改革阶段这些非规范性收入的表现形式及其变化,以及这种变化如何作用于中央和地方政府间的互动行为,并如何作用于增长和改革。

   二、包容性财政体制下非规范性收入的演进逻辑

   包容性财政体制的合理性和适用性需要在历史的长视角下进行验证,本文以非规范性收入的演进逻辑为线索,通过梳理不同阶段中央和地方政府在非规范性收入上的互动过程,总结其背后的行为动机与逻辑,为包容性财政体制提供历史事实论据。

   (一)让利与纠偏:财政包干制下针对地方企业留利的中央与地方互动

为了激活被传统经济体制所桎梏的地方经济活力,中国改革开放初期开始试行财政包干制,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》2021年第3期
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