本文为上海交通大学教授、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭在中国发展高层论坛2021年会经济峰会之“发掘城市群需求潜力”议题的发言。

各位领导、各位朋友，大家下午好！我今天围绕会议主题讲三个观点：

第一，中心城市和城市群对当前中国经济实现高质量发展的重要性日渐增加。通过中心城市和城市群助推经济高质量发展的任务紧迫。

从人口角度看，中国人口老龄化和少子化的趋势非常明显。要真正从人口方面解决中国发展的动力问题、改善人口资源配置，就要在城乡间、地区间，以及小城市和大城市之间改善人力资源的利用效率和配置效率。

与此同时，要提高人口的素质。当前人口素质提高的关键矛盾在农村留守儿童和进城务工人员子女组成的流动儿童群体，这两个群体占到学龄儿童的1/3。未来提高教育质量，比如实现12年义务教育时，这部分群体是重点对象。

从土地角度看，在土地配置问题上，长期以来以东部大城市为代表的人口大量流入的城市建设用地指标管制非常严，而在中国中西部、东北，尤其是一些小城市，建设用地指标投放非常多。这导致了严重的土地资源空间错配问题。结果是，有人口流入有需求的地区没有充分供给，而有大量供给的地区没有充分的需求。

从投资角度看，人口流入的地区实际仍有大量投资增长的空间，如基础设施、公共服务、教育医疗等领域。大量投资空间不仅能够带动整个中国经济的发展，而且可以提高经济增长的质量，提高整体投资回报。

在杠杆率问题上，中国经济杠杆率高，但也要结构性地看待：人口流出地区存在杠杆率太高的问题，但人口流入地再加点杠杆也没有问题。如果没有钱在基础设施、公共服务上投入，政府可以发债，甚至可以为城市化建设和市民化发专项债。

从消费角度看，我若干年前有研究，数据表明，外来人口如果没有本地户籍，在所有条件都一样的情况下，比本地户籍人口人均消费支出要低16%-20%。今天这个群体有将近3亿人，如果这3亿人口能够在居住地、就业地转化为当地市民的话，将释放巨大的消费空间。中国的服务业在GDP和就业中所占的比重已经超过制造业。中国已经或者即将进入后工业化社会，以大城市为主的都市圈将在服务消费和发展当中起到越来越大的作用。

第二，未来中国城市群内部不同城市之间应该更强调互补合作。

我们对于城市群内部的城市和城市之间，特别是大城市和小城市之间、中心城市和外围城市之间的理解，过多强调竞争关系，且地方发展规划都是以地级市、直辖市为空间单元的，更形成相互竞争的格局。

如果强调城市群内部城市相互竞争，那么城市群这个概念就没有必要存在。城市群这个概念之所以被提出来，就是到了这样的阶段——要更新对城市和城市之间关系的认识。核心大城市如果发展得好能带动周边中小城市发展。

根据我的数据分析，中国排名前30位的中心城市周边都市圈都仍然有扩大的空间，在这里，进行基础设施投资、公共服务投入、建设用地指标投入等都非常有必要。这个问题尤其表现在长三角地区的上海和其它地区的关系，以及京津冀地区的北京和天津、河北的关系上。长期以来，我们采取了限制中心城市发展、限制土地供应和开发强度的政策方针，有必要调整。如果中心城市不能做大，对城市群自身高质量发展和起到更好的龙头带动作用是不利的。

第三，当前中国发展的难点来自行政管辖边界。

现在的空间规划、城市规划，包括“十四五”规划都是以直辖市、地级市为单位的。这种规划有积极作用，但是弊端就是把发展看成是一个地级市、直辖市的发展。人口如何规划、土地如何规划、基础设施如何规划，也都是以城市为空间单元的。但实际上一些中心城市及其周边都市圈，在“十四五”期间以及更久远的时期，面对的一个最大主题就是作跨行政管辖边界的规划。

有些边界甚至是跨省的，比如最近发改委批复的南京都市圈，就是跨江苏和安徽两省的都市圈；上海都市圈也必然要跨上海、江苏、浙江的边界；成渝双城经济圈中间也是省级边界。广深跨的是市一级边界。但目前对深圳的土地供应依然是按照深圳的两千平方公里作规划的，同时设置了很多关于建设用地的限制。还有就是北京和天津，中间隔了属于河北的三河、燕郊。

未来如何在这样的空间单元里打破行政管辖边界对于城市群、都市圈发展的障碍，是非常重要的。根据我的大数据分析，当前省级行政边界对城市群和都市圈的形成产生了非常严重的制约作用。

未来需要建立跨越行政边界的协调机制，比如最近在做的长三角一体化示范区规划。其中最为重要的是：

第一，政府提供基础设施。这是市场取代不了的。建设跨省界的轨道交通网和高速公路网需要不同城市相互协作，打通基础设施的连接。因此要好好规划城市群，特别是核心都市圈范围内的轨道交通网及其形态和网络。

第二，改革制度，要促进作为核心生产要素的劳动力自由流动。未来如果能在城市群内部、都市圈内部做到人口自由流动，很多其他问题将迎刃而解。人口自由流动通过“用脚投票”的方式提示了生产要素应该如何配置，以及政府应相应地做怎么样的调整。

谢谢！