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唐彦林 焦健:拜登政府的东北亚政策与东北亚地区关系走向

更新时间:2021-04-15 11:40:24
作者: 唐彦林   焦健  
不过,美国国务院的新闻发言人 2021 年 2 月3 日明确表示,美国将继续信守一个中国的原则。可以说,在对中国最重要的问题上,拜登政府正在拆除双边关系中一枚定时炸弹的引信。但让人遗憾的是,拜登尚未推出改善中美关系的政策,比如重开被关闭的领事馆,恢复文化交流,取消签证限制等等。他也没有就中美在气候和抗疫领域可能的合作提出具体建议。

   2021 年 2 月 7 日,拜登在哥伦比亚广播公司(CBS)当地时间 7 日播出的一段采访中再次描述了他对中美关系的看法。以中国为代表的新兴经济体正在世界舞台上发挥着越来越重要的作用,与此同时,美国的相对衰落则加剧了对华战略疑虑。不同于俄罗斯主要来自军事领域的威胁,中国不但在经济等领域被视为竞争者,并且从长期来看是对美国全球领导权全方位的挑战者。美国决策层和战略界对中国的负面认知持续加深,并事实上开启了对华大战略的重构。美国并不希望等到中国“过度”缩小差距的时候再应对中国崛起。于是,在贸易战尚未终止的情况下,又开始在网络安全、技术安全、知识产权、军事安全、航行自由、人员往来、国际合作等诸多方面不断设限,执意“脱钩”,对快速发展并坚持走和平发展道路的中国充满不信任感,调整亚太战略自然成了当务之急。事实上,中美关系的恶化并非始于特朗普,在奥巴马执政中后期就已出现负面征兆。自奥巴马提出“重返亚洲”与“亚太再平衡”战略后,美国就已意图明显地转向遏制中国。特朗普上台后则彻底撕破伪装,只是由于特朗普本人的一些特质导致其政策的激进与浮动,而拜登任上所面临的形势仍然如此。

   在慕尼黑安全会议中拜登又特别谈到了中国,以及他打算如何应对来自中国的挑战。“我们必须共同为与中国的长期战略竞争做准备。美国、欧洲和亚洲如何共同努力确保和平,捍卫我们共同的价值观,促进我们在整个太平洋地区的繁荣,将是我们承担的最重要的努力之一。与中国的竞争将会非常激烈……我们必须回击中国政府在经济领域的违规和胁迫行为,这些行为削弱了国际经济体系的基础。……我们必须主导规则,这些规则将管理网络空间、人工智能、生物技术领域的技术进步和行为规范,使其能够为民众赋能,而不是用来压迫民众。我们必须捍卫民主价值观”。

   (二)继续巩固与日本的盟友关系

   上任第一周,拜登旋风般地开展了超强版的“电话外交”。拜登在和加拿大、墨西哥两个邻国领导人致电后,与英法德三国领导人及北约秘书长通电话,重申集体安全,应对共同安全关切;继而与俄罗斯总统普京通话,敲定《新削减战略武器条约》续签意向。随即转向亚太方向,2021年 1 月 27 日,拜登与日本首相菅义伟通电话,从而确保在上台一周内兼顾欧亚两个重要战略方向的关键盟友。富有外交经验的安东尼·布林肯也快速进入国务卿的角色,加速推动多方协调。就任当天,布林肯除了先与加、墨两个邻国进行联系之外,还与日本外相与韩国外长通了电话。美日同盟是美国东北亚政策调整的重要基石。新首相菅义伟也计划继续优先考虑并加强美日同盟。

   2021 年 1 月 24 日,日美两国防长进行了拜登新政府上台后的首次对话。美国在安保领域以对华强硬路线为首的基本姿态得以维持,令日本政府如释重负。美国国防部长奥斯汀明言,钓鱼岛及其附属岛屿是《日美安保条约》第五条的“适用对象”,令日本防卫相岸信夫笑容满面。会谈后,奥斯汀还在推特上表示愿协助日本提出的“自由开放的印太”构想。日方感到放心的背后存在着对中国在东海及南海军事影响力日益增强的危机感。

   (三)朝鲜半岛问题走向尚未明朗

   在与日本首相通话整整一周后,拜登在 2 月3 日与韩国总统文在寅通电话。与以往任何时候相比,2021 年都是华盛顿和首尔重振其久经考验的务实的经济伙伴关系、共同努力应对新冠疫情大流行后世界的挑战的关键一年。特朗普时期,由于驻韩美军军费分摊问题美韩矛盾较大,对朝政策有些“虎头蛇尾”。而从拜登在竞选过程中的对朝态度、朝鲜半岛当前局势以及拜登政府眼下急需处理的内政外交事项等综合情况来分析,拜登政府的对朝政策大概率会采取介于“战略忍耐”与“极限施压”之间的一种方式。

   这一策略可谓是奥巴马时期对朝政策和特朗普时期对朝政策的折中,即在不放松对朝封锁和制裁的情况下,维持当前对朝“不理会”的状态,静观其变。从朝鲜和美国 70 余年来“斗争—对话—再斗争—再对话”的历史发展轨迹来看,美国对朝鲜实施的或硬或软、或软硬兼施的政策始终没能让朝鲜屈服和就范,反而使朝鲜内部更加团结,维护国家主权、守护半岛和平的意志更加坚定。2021 年 1 月,朝鲜在劳动党八大上宣示动员和集中全部资源和力量继续坚持自力更生、自给自足的发展路线,便是这一意志和决心的体现。另外,从朝鲜以往对美国采取的战略战术做法及朝鲜当前最紧迫的诉求等层面来看,如果拜登政府采取“极限施压”和“战略忍耐”并举策略,不排除朝鲜采取以发射新型洲际弹道导弹、进行潜射导弹试验甚至是核试验的方式来“倒逼”美国与其接触。朝鲜在劳动党八大上高调宣布要重点研发战略核潜艇、高超音速滑翔弹头、固体燃料洲际弹道导弹等新武器以及提升核导精确打击能力等,实际上就是在向美国传导压力,以引起美国的足够重视。如果美国不接招、不理会朝鲜,继续保持忍耐和沉默,朝鲜就会做出进一步的行动,如此一来,三年多来相对稳定的半岛安全局势恐将面临重回对抗与对峙老路的风险。在这中间,最为焦虑和着急的是裹挟在朝美之间的韩国。为了能够让拜登政府听取并接受韩方的建议,文在寅决定替换康京和,提名外交实践经验和人脉资源极为丰富深厚的现任青瓦台国家安保室室长郑义溶为新任外交部长官,以期推动新一轮的朝美接触与对话。

   朝鲜半岛“双暂停”局面是有关国家共同营造的,它能否维持下去不仅取决于朝美互动,也与相关国家间能否进行密切务实沟通有着较大关系。在朝美双方存在信任赤字的情况下,朝鲜半岛问题相关国家间能否展开积极的协作十分重要,因为这种协作有助于朝美保持必要的克制,很大程度上利于局面的稳定。但从中美关系、朝韩关系等多个双边关系的现状来看,这种密切沟通和务实协作的氛围还远未形成,这种状态极其不利于对半岛局势的管控。如果美国不积极、务实地处理对朝关系,未来的朝美关系将进一步恶化,半岛局势会再度陷入危机频发状态,半岛无核化也将无从谈起。

  

三、东北亚地缘关系未来发展与中国的应对

   拜登基本上会继续奉行传统的“一中”政策,不会似其前任般任性胡为。2021 年 2 月 6 日,中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪应约同美国国务卿布林肯通电话,重申台湾问题是中美关系最重要最敏感核心问题。早在拜登就职前,其核心幕僚、外交政策顾问艾利森就放风,拜登“明白一个中国政策,一个中国首都在北京,不会承认台湾是一个独立国家”。紧接着,美“国安会”印太事务协调员坎贝尔表示,希望海峡两岸能进行和平对话。坎贝尔在亚太事务上有很高的知名度、丰富的外交经验、娴熟的政治技巧和在国会的良好关系,所有这些都表明,他将对政府的战略产生真正的影响。

   在拜登就职第三天,美国务院正式发表声明,表示美将维持在中美三个联合公报、“与台湾关系法”和对台“六项保证”中提出的长期承诺,“继续协助台湾维持足够的防卫能力”,称美国“对台湾的承诺坚如磐石”“华盛顿继续向台北出售武器,以增加北京统一的成本”。以上讯息可以看出拜登上台后在中美关系上将基本回归民主党以前历届总统奉行的一个中国政策,为调整中美关系预留了空间,也适当安抚了台湾蔡英文当局。

   从长远看,拜登上台后对华推行强硬遏制战略立场不会改变。因为,把中国视为美国的主要竞争对手,已经是美国的“基本国策”,不仅在美国智库学者中已基本形成共识,在美国国会议员中民主、共和两党的立场也完全一致。拜登和特朗普在这次竞选过程中都竞相反华,他们在遏制打压中国这一点上并无分歧。所以期待拜登上台后全面缓解中美两国之间的矛盾冲突是不现实的,希望中美关系重新回到过去也只是幻想。未来拜登在台湾问题上,也会继续打“台湾牌”,也会利用台湾问题对华进行战略牵制,但总体而言会大体维持一个中国底线,相较于特朗普时期打台湾牌的频率会降低,可能会把重点放在协助台湾提升防卫能力、帮助台湾拓展国际空间等问题上。

   2021 年 2 月 11 日中国农历除夕上午,国家主席习近平同美国总统拜登通电话。两国元首就中国牛年春节相互拜年,并就双边关系和重大国际及地区问题深入交换意见。两国元首都认为,通话将向世界释放积极信号,双方同意就中美关系和共同关心的问题保持密切联系。美国总统国家安全事务助理沙利文 2020 年底接受《华尔街日报》专访时表示,特朗普政府将中国视为美国面对的重大挑战是正确的,美国确实需要通过强有力的方式同中国竞争。

   可以看出,拜登对华政策调整的空间殊为有限,灵活性将受到很大限制。美国同中国敌对的态势仍将继续,意识形态对立可能还会上升。当然,就个人特性而言,拜登和特朗普也有很大的不同。拜登不会像特朗普那样情绪化、极端化,他上台后推行的对华政策有一定的可预见性,而且自其上台以来尚未再对中国进行新的制裁。因此,双方可能会有一段调整和修复的时期。中美关系也不是没有开展合作的可能,中美双方可以在气候变化、抗击疫情甚至经济复苏等方面开展合作。拜登已宣布美国重新加入《巴黎协定》。双方还应推进在执法、禁毒、网络安全等领域的交流合作,加强在减贫、反恐、防扩散等重大全球性挑战和地区热点问题上的沟通协调。总之,只要有合作的可能,我们都要积极争取,努力实现。

   对未来中美关系,我们不宜过于乐观,但也不必过于悲观,需要冷静观察,努力争取一个好的前景,同时做好最坏的准备。期待拜登任上改变遏制中国的对华战略,停止炒作涉台、涉港、涉疆等话题是不现实的。着眼中美关系长远发展和战略全局,坚持底线思维,以斗争求合作,才能把握战略主动。要办好中国自己的事情,我们最终还是要靠自己。中国还是要坚持底线思维,做好继续承受美国巨大压力的准备,在对外工作中努力发扬进取精神。

   鉴于美国在东北亚的政策调整,中国必须正视可能出现的问题并积极加以应对,坚定不移地推进人类命运共同体和“一带一路”建设,争取为世界的和平发展做出更大的贡献。中国要保持战略定力,坚定不移地推进东北亚区域合作与“一带一路”建设。以推动“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)尽快生效实施为抓手,切实推进中日韩三方互利合作。如中日要千方百计继续加强各领域合作。中日双方应在传统的贸易、投资合作外,广泛拓展合作空间,切实管控好突出敏感问题,争取化解中日之间信任赤字问题,以有效措施切实增进中日双方互信。

   拜登政府受制于国内,对外修复盟友关系亦非易事。而中国要积极践行中国特色大国外交理念,均衡开展“多极外交”。深化中俄全面战略协作,加强两国各领域、各层级战略协调,为世界和平安全和全球战略稳定打造中俄支柱;增进中欧战略互信,在维护多边主义、坚持自由贸易、应对气候变化上凝聚共识,拓展数字、绿色等新兴领域的务实合作,加快落实《中欧投资协定》;着眼美国新政府上台,运筹中美“竞合”博弈,管控分歧与竞争,争取重开对话、重建互信,并就抗疫、经贸、气候变化、反恐、网络安全等努力重启合作,注重求同存异。

   在 2018 年 5 月 15 日召开的中央外事工作委员会第一次会议上,习近平主席指出,当今世界不确定不稳定因素增多,我国发展面临的机遇和挑战并存。我们要准确把握国际形势变化的规律,既认清中国和世界发展大势,又看到前进道路上面临的风险挑战,未雨绸缪、妥善应对,切实做好工作。就中美关系而言,面对两国出现的波折,中美双方必须共同致力于构建超越确保相互摧毁、超越冷战思维、超越零和博弈和超越社会制度差异的大国关系,并通过更加全面、紧密和平衡的确保相互依存不断夯实两国关系健康稳定向前发展的牢固基础。

   中美在一些问题上有不同看法,关键是要相互尊重、平等相待,以建设性方式妥善管控和处理。中美双方应该重新建立各种对话机制,准确了解彼此政策意图,避免误解误判。当前,百年未有之大变局叠加新冠疫情大流行,时代呼唤中美携手展现大国担当,共同应对各种全球性挑战。双方应该顺应世界潮流,共同维护亚太地区和平稳定,为促进世界和平与发展作出历史性贡献。(注释略)

  


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文章来源:2021年第1期《日本研究》
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