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田飞龙:中国宪制秩序变迁及其新时代愿景

更新时间:2021-04-02 23:42:31
作者: 田飞龙 (进入专栏)  
中国在国家身份认同上已完成从改革初期的“学习型国家”向民族复兴目标下的“领导者国家”转型。修宪适应的正是这种“领导者国家”的全方位制度构造。这里的“领导”既包含了民族复兴的民族性宪制目标,也包含了人类命运共同体的全球性宪制目标。

   从文本内容来看,除了遵循宪制惯例将十九大报告的重要决议予以宪法化尤其是修正宪法序言之外,中国宪法的理念增量和制度增量大大充实了这一部“改革宪法”的自主性与理想性,这体现为如下六点。其一,民族复兴与人类命运共同体“双轨目标”入宪,标志着中国共产党从“韬光养晦”的内向性改革转向了“有所作为”的内外协调型改革,中国共产党的“国际主义”维度被重新激发并纳入制度性轨道。其二,“党的领导”从宪法序言扩展到总纲,定性为中国特色社会主义最本质特征,成为中国宪法上的国体构成要素,为“党政融合”的新政改思路提供了宪法基础。其三,任期制改革,在宪法规范上最终完成了始自 20 世纪 90 年代初的中国最高领导人权力之“三位一体”的改革探索,终结了 20 世纪 80 年代形成的“党政分离”的政改思路。其四,“监察委员会”(以下简称“监察委”)入宪完成了中国反腐全体系的宪制构造,也为党的部门领导权力(纪委)与国家常规治理权力形成更紧密的分工协作法律关系探索制度先例与经验。其五,“法律委员会”改名为“宪法与法律委员会”,有限回应学界与社会关于“合宪性审查”(26)的改革呼吁,但限定于人大制度范畴及主要定位于人大对行政立法和地方性立法的纵向科层式监督,而不同于西方违宪审查制度中的“政体分权制衡”模式。其六,地方立法权扩展的宪法确认,标志着中国地方治理创新与地方之间制度竞争空间进一步拓宽,也意味着执政党期待地方改革活力进一步释放及促成国家治理现代化的更高水平发展。

   此次修宪对中国新宪法秩序形成的时代变迁意义有着深刻推进和提升。修宪大破大立,对国内、国际均产生了重大影响,具体表现如下。其一,美国及西方做出了各种解读,如认为中国有意领导世界或挑战美国领导权,因而产生了战略疑虑。(27)其二,国内忠实于“1978 改革”及 20 世纪 80 年代“党政分离”政改思路的所谓改革派及受西方思想深度影响的自由派对新宪法秩序整体上难以认同接受。其三,修宪、国家监察体系的建构以及反腐与巡视等整改运动,也使官僚体系内部分人产生观望心态。因此,新宪法秩序尽管已经成形,但关于这一秩序的宪法信仰及共识则仍有待论辩及形成,习近平法治思想的提出及其系统化是这一制度共识凝聚完成的重要一步。

   修宪无疑展现了中共的信心提升与未来主义哲学视野。中共对宪法秩序的理解与西方主流看法有很大出入。认真阅读中国宪法的马克思主义背景及中共的修宪论述,我们会发现如下特征。其一,“实践优先”的宪法演化观,即中国宪法是改革纲领,而不完全是权力秩序的规范体系,规范为改革进程及主题服务。其二,“未来主义”的治理哲学,即当下宪法秩序的正当性系于对未来理想目标的认知、设定及支撑。其三,“领导力至上”的政治宪法原则,即对整体宪制秩序的设计与规划,以“党”与“国”的整合性法权为主轴,以“党的领导”作为历史实践与未来主义目标的最终政治保障,构成对“人民”的实质性代表、塑造与引领而具有“统治权”的宪制地位,而国家治理意义上的立法权、行政权、司法权甚至新出现的监察权整体上都只具有“执行权”的宪制属性。其四,混合政体的复杂系统,即中国宪法建构的国家政体,既有依法治国意义上的法理官僚制要素,又有人民民主政体意义上的代议民主制要素,更有党的领导意义上的集体领导制与克里斯玛领袖制的独特结合要素。

   中国宪制体制的历史演变已经大大超出了原旨意义上的社会主义范式、改革自由派的民主转型预期及中国古典的“儒法政体”模式,而构成一种“新宪法秩序”,一种对中国古代与近现代史及其制度探索的历史综合。2018 年修宪所完成的正是对这种“新宪法秩序”的规范性确认。这种新秩序内部跃动着中国共产党的“双重使命”:实现民族复兴与建构人类命运共同体。新宪法秩序如何获得持续稳定之国民认同和国际社会理解,不仅取决于新时代中国国家治理规范性与确定性的自我承诺及具体建构,也取决于中国和世界关系的结构性变化及世界之中国观的相应调整。

  

   党的领导“总纲化”:党政融合的宪制取向

   2018年修宪最大的看点是“党的领导”被写入总纲并成为“中国特色社会主义最本质的特征”,成为中国宪法上“国体条款”的基本构成要素。党的领导“总纲化”为党和国家机构改革之“党政融合”路线提供了直接的宪法依据。

   党政关系是中国政治体制的主线,也是讨论政改议题的最关键部分。既往的几次机构改革大体是在行政体制范畴内围绕“大部制”展开,基本取向是“简政放权”。在政改层面,则有 20世纪 80 年代形成并短暂出现的“党政分离”路线,作为对毛泽东时代“党政合一”路线的修正。“党政分离”被 20 世纪 80 年代以来的改革派普遍视为中国政改的共识与方向。而 2012 年十八大以来的五年改革,则显然有着不同的思路和操作,总体上表现为搁置“党政分离”,重启及探索法治模式下的“党政融合”。一时间,对于中国政改到底是否已经完全放弃“党政分离”以及新改革的取向是不是原来的“党政合一”,产生了一些疑问、猜测甚至抵制等复杂意见和情绪。2018 年“两会”之后公布的《深化党和国家机构改革方案》(以下简称“《方案》”)对这一要害问题作出了清晰的回答:不是“党政分离”,不是“党政合一”,而是“党政融合”。这一政改新思路是对既往两极化实践的批判性综合,试图走向一种更高的超越性存在,以更负责任的党的领导与更具规则性的法治实现“党政依法融合”式的“党政共治”。

   这一新思路,从中国共产党治国理政的内部脉络来看,有着改革史中阶段性反思与调整的实践性特征。20 世纪 80 年代的改革,包括八二宪法的整体框架,有着非常显著的时代背景:其一,对“文革”灾难的思想与制度反思,其结果是取消终身制、推行党政分离及逐步建立民主与法制;其二,对西方现代性与全球化体系的重新认知及融入。“党政分离”由此成为 20 世纪 80 年代改革派与进步知识分子的基本共识,成为中国共产党十三大的政改主调。然而,“党政分离”也包含着难以调和的内在矛盾,即如何在推行党政分离的过程中确保党的领导。因为“党政分离”的宪制操作思路基本上是沿着以“国家”中心的法制重构及其功能化分权展开的,其国家理论预设是国家的自主性与法治化。但是,一旦将治国理政的主要职能按照“形式法治国”及“法理官僚制”的基本模式模仿西方进行搭建,党的领导就可能遭遇“虚位化”“空心化”“边缘化”之嫌。“党政分离”的彻底化就是虚权形式的“党主立宪”,这与党在革命与建设中承担的民族复兴与人类和平发展的双重使命及其历史负担并不相称。

   20 世纪 80 年代的“党政分离”在国际环境与冷战演变态势下也受到苏联晚期改革之“新思维”的影响,甚至受到美国主导之“和平演变”战略的影响。当时的中国改革派及知识分子,开始大量阅读和接受西方现代性的规范知识以及产生对西方模式的内在推崇,于是产生了一种在文化上和政治上的激进主义,进而提出超越当时中国政治与社会实际的改革思路及目标。随着苏东剧变及中国内部形势的变化,“党政分离”的政改共识逐步破裂,但党政关系到底怎样安排一直没有确定的思路和答案。

   20 世纪 90 年代以来,中国共产党从巩固党的领导及承担内外双重使命的角度,开始逐步探索和重构一种不同于“党政分离”的政改路线:其一,对最高领导人的“三位一体”制的探索逐步深入,至 2018 年修宪终于基本成熟;其二,强化党的权力部门对国家职能机关的对口领导与监督,形成一系列工作惯例与制度化经验;其三,地方党委书记兼任人大常委会主任,探索党对地方人大的具体领导方式与机制;其四,2014 年十八届四中全会提出党内法规体系作为中国法治体系组成部分,探索党规与国法的整合性法权与程序衔接安排;其五,以更具实质性的“小组政治”制约部门化的“法理官僚制”,监督和控制行政,嵌入具体而实际的国家治理过程;其六,十八大以来重新确认了党的全面领导,并将“党的领导”作为宪法上国体条款的核心要素,写入宪法总纲。此次机构改革方案是对 20 世纪 90 年代以来的诸多探索与经验的凝练总结,从而真正具有结构性政改的意义。

   从具体改革内容来看,党政部门权力的依法融合是主要的制度原理,其中监察委成为整合党内纪委权力与国家监察权力的一场典范性宪制实验。许多人看不懂监察委改革的真正宪制意义。这一改革存在着党建与国家法之双重层面的重大意义。通常的观察局限于国家法层面,即通过宪法修改与监察立法,创设作为国家机构的监察委,置于人大制度之下,作为与“一府两院”的平行机构专责职务违法与职务犯罪案件的调查与处理。(28)法学界的争议一度集中于一个程序性问题,即到底是先修宪还是先立法,也有部门法学界追究监察程序是否符合刑事正当程序的问题。这些法律技术层面的问题也很重要,它们涉及这一机构之合宪性、合法性以及与其他法律程序的规范衔接,影响整个国家法治体系的内在一致性与融贯性。执政党适度回应了法学界的规范化诉求,通过先修宪及完善监察法草案而满足了“形式法治”的基本要求。但这只是国家法层面的故事。真正要害在于党建层面,即党的部门权力如何合法“植入”国家权力内部的法权秩序安排问题。在 2018 年机构改革方案中,“国家监察委员会”是作为第一部分“深化党中央机构改革”之第一条重点提出的。《方案》指出,“组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称”。《方案》对其具体职责的描述更是将中央纪委职责悉数纳入。这就造成了一种国家法学上的困难,即国家监察委员会到底是党的机构,还是国家机构。从法律形式上看,监察委属于《监察法》定义的国家机构,但从法律实质来看,则属于纪委的一种“国家化”形式。尽管《监察法》规定了监察独立原则,但很难做到对合署办公之纪委的独立。

   以国家监察委员会为改革先锋,《方案》还规定了一系列党的部门与国家机关的权力与程序对接方案,比如,中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央和国家机关教育工作委员会以及各领导小组改制后的委员会,同时大大扩充了中央组织部、宣传部、统战部的管辖范围与职能。这些改革共同构成了“党的领导”制度化、程序化、法治化的全貌,重构了党与政府的具体权力关系与法律关系。随着《监察法》的实施及监察委的具体运作,未来政改可能还会在其他党内部门权力的“国家化”上进行扩展和突破。

   党的机构循着“党的全面领导”获得更充分的制度赋权,与此同时,人大与政府机构也得到调整。从人大机构来看,最大的看点是“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”,推进合宪性审查制度化,探索合宪性审查的中国模式。但中国的合宪性审查属于人大监督权的一部分,依托宪法和立法法具体运作,主要工作限于对“法律草案”的合宪性审查(29)和对“法规”的合宪性审查,以后者为重点。因此,这一模式不同于西方分权及政体论意义上的违宪审查或司法审查。“宪法和法律委员会”承载着中国宪法监督与实施的具体推进责任,也是学界和民众多年期待与推动的一个有限但重要的进步。中国宪法需要“牙齿”,但必须在中国宪法的“牙床”上长出来。从国务院机构来看,继续循着“大部制”思路向下走,这符合依法行政及行政科学化需要。

  

   监察法治:新宪法秩序的最大制度增量

2018 年修宪及配套制定通过的《监察法》有效弥补了反腐法治调整上党规与国法的体系性衔接漏洞。《监察法》就是新型党政关系融合建构的“制度样本”,(点击此处阅读下一页)


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