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郭海:RCEP对中国外交的战略意义

更新时间:2021-04-02 15:14:41
作者: 郭海  

  

   一、RCEP产生的地缘政治背景

   亚太地区早已成为世界贸易的核心地带,这一趋势在今后数十年间只会强化,而不会减弱。传统的地理学一直把世界分为亚洲、北美和大洋洲等板块,但从国际贸易的意义上说,亚太地区早在16世纪开始,就以中国的朝贡贸易为中心、以白银为通货,联结成了一个亚太经济网络。虽然说全球经济的中心在17世纪开始转到大西洋两岸,但自19世纪起,亚洲国家纷纷脱离西方殖民统治,世界经济的中心就逐渐向太平洋转移。

   至少因为如下因素,这一趋势长期不会改变。首先,亚太地区(如果算上印度的话)人口总量高达41亿,占了世界人口的二分之一,其中中国和印度的人口就分别是13.9亿和13.5亿,有着无可比拟的市场和劳动力。其次,亚太地区各个国家发展结构最多元,既有发达国家(如日本、韩国、澳大利亚、新西兰),也有发展中国家(如缅甸、老挝、文莱等东南亚国家),亦有像中国和印度这样人口众多、土地广袤、内部文化和发展程度多样化的文明型国家。

   从发展结构上看,亚太地区与普遍贫困的非洲和普遍富裕的欧美相比,内部成员的经济互补性更高,更容易形成有效的国际分工和区域性经济内循环。

   最后,亚太内部国家在文化上也有很高的多样性,既有传统的儒家东亚文化国家(中国、韩国、日本、越南),也有佛教国家(泰国、老挝、柬埔寨),也有以盎格鲁撒克逊新教为文明底色的西方国家(澳大利亚、新西兰)。这几个因素意味着,亚太地区,比起其他区域,更有条件形成一个自成一体、内部成员国高度互补的区域性经济秩序。

   尽管如此,亚太地区是最晚建立区域性自由贸易协议的地区。欧盟(EU)创立于1993年,但作为一个经济共同体,欧洲经济共同体(EEC)早在1957年就建立了。在北美,里根总统早在1980年代初就提出了“北美共同市场”的概念,后来美国成功引导了《北美自由贸易协定》(NAFTA)的签署。虽然亚太各国在1989年建立了亚太经合会议(APEC),但直到1997年的亚洲金融危机,各国才开始加速推进区域性经济整合的步伐。

   亚太地区经济一体化进程缓慢有两大原因。第一,APEC本身是一个非约束性的框架,这导致各国各自为政,各自签订多边或双边贸易协定,亚太地区出现了所谓的“意大利面条碗效应”:各个国家之间的双边贸易协定(FTA)和区域贸易协定(RTA)交织在一起,贸易规则愈发复杂、企业进行国际生产和商贸活动的成本愈发高昂。第二,世界各大国相互争夺亚太经济、政治秩序的主导权,严重阻碍了亚太经济一体化进程。亚太地区虽然在人口构成上以亚洲人为绝对主体,但是,其经济和政治秩序存在明显的殖民地特征,被西方国家把持,因而亚洲人长期以来都是“局外人”。

   中国在改革开放后一直支持亚太经济一体化,并在一些领域(例如基础设施建设)扮演着领导者作用。但美国从地缘政治考量出发不认为有中国参与的亚太经济一体化会有利于美国。从美国看来,中国经济体量巨大,而且政治体制上与美国相异,一旦参与亚太经济一体化,势必对美国的主导权构成威胁。

   奥巴马上台后,实施“重返亚洲”和“亚太再平衡”战略,谋求在亚太建立一个由美国领导、排除中国的经济一体化协定——跨太平洋伙伴关系协定(TTP)。TPP不是一个传统意义上的贸易协定。第一,它对WTO在社会、劳工、环境、知识产权和竞争政策等非传统自由贸易条款做了进一步升级,以期实现所谓高标准的世界贸易体制。第二,TPP有着显著的地缘政治属性,即排除中国这个世界第二大经济体。

   TPP排除中国,一方面是因为中美贸易失衡,另一方面是因为美国不愿对华出口高科技和知识产品来弥补贸易逆差。奥巴马政府倡导TPP,其战略目标在于通过强调全球产业链中各个环节利益分配的公平性,使美国在向外输出高新技术产业时,其利益能得到国际制度的保障。

   不过讽刺的是,美国作为TPP的发起者,于2017年决定退出TPP。这并不完全是奥巴马的继任人,特朗普个人导致的。事实上,美国国内一直有声音质疑TPP是否有利于美国国内产生更多的就业岗位。美国在金融危机之后,一直面临着制造业空心化和中产阶级流失等社会问题。在特朗普政府看来,以国内的经济和就业利益为代价来维护海外的国际政治秩序并不值得。拜登新政府应该会谋划重新加入TPP,但由于缺乏参众两院的支持,拜登带领美国重返TPP的步伐预计不会很顺利。

   通往亚太经济一体化的另一条路径是东盟主导的RCEP。RCEP最早是在2011年2月26日于内比都举办的第十八次东盟经济部长会议上由东盟国经济部长们提出的。后来,中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰也同意加入。虽然印度因为忌惮于中国产品大量流入,最后决定不签署RCEP,但余下的15国还是签署了RCEP,为亚太经济一体化立下了里程碑。

   RCEP之所以能够取得成功,是以下几个因素决定的:第一, 从国际关系上看,RCEP是由东盟,而非美国或中国这两个大国主导的经济协议,在政治上取得了国际社会的“最大公约数”。第二,从文本看来,RCEP是一个区域性的超WTO协议,主要侧重于货物贸易、服务贸易和投资贸易,而非一味强调“高标准”,能有效适应亚太区域各国发展程度不一的特征。第三,RCEP覆盖了在亚太区域既有的RTA和FTA,克服了“意大利面碗效应”,有利于整合亚太地区高度相互依赖而又高度碎片化的生产网络。

   二、RCEP对中国外交战略的意义

   RCEP的成功缔结,说明目前的国际关系出现了如下几个重要的趋势:

   第一,中国对外贸易将从以中美贸易为重心的“超级全球化”时代,逐渐转移到以亚洲区域经济合作为中心的“有限全球化”时代。1980年代以后,世界进入了“超级全球化”阶段,商品不再以整装品的形式在某一个国家完成设计、组装和销售的全过程;相反,商品的生产过程被分包至世界各个国家。例如,苹果手机的设计和管理在美国,原材料来自日本、韩国和东南亚,组装在中国,售后在印度。虽然“超级全球化”大大增加了跨国公司的资本收益率,但也给欧美等发达国家带来了产业空心化、中产阶级萎缩、贫富分化等社会问题。中美贸易摩擦的根源在于美国内部,或者说,美国自身主导的“超级全球化”正在对美国自身的社会组织造成腐蚀。

   疫情之后,“超级全球化”更是难以为继。日本、印度和澳大利亚正在联手打造“供应链联盟”(Supply Chain Initiative),欧美也在调整自己的全球供应链。中国也需要适应“区域全球化”的新趋势。作为应对,中国领导层提出了“国内、国际双循环”的战略。在国际层面,这要求中国把国际贸易的重心从美国主导的WTO逐步而有序地转移到区域性经济框架中,也就是东盟主导的RCEP,从而对冲中美贸易摩擦带来的负面影响,适应“有限全球化”的新局面。在中长期,RCEP将重构亚洲的经济版图,减少中国对美国市场的依赖,进一步加深、协调中国与东亚国家的经贸关系。

   第二,在目前的中美大国竞争中,以东盟国家为中心展开的地缘经济竞争要素,超过了以印太区域为中心展开的地缘政治竞争要素。在中美大国竞争中,美国的长处主要在于强大的军事力量、广泛的军事联盟和意识形态话语权,这些都是为地缘政治竞争设计的“武器”。相比而言,中国的优势在于完整的制造业体系、庞大的市场、开放的潜力、强有力的国家体制和稳定的经济。地缘政治竞争往往是零和游戏,而地缘经济竞争能带来共赢;前者是美国的强项,后者是中国的强项。对于中国而言,把美国激起的地缘政治竞争转换为地缘经济竞争更为有利。

   在亚太,美国也一直想要迫使东盟国家“选边站”。但RCEP的签署,说明东盟国家,乃至美国传统的盟友,如日本、新西兰和澳大利亚,都更希望与中国合作分享经济成果,而不是跟随美国的对华“新冷战”。事实上,日本的前首相安倍早已把自己提出的“印太战略”修改为了“印太构想”,希望更强调“印太战略”的地缘经济而非地缘政治因素。同样,东盟国家在提出自己的“印太战略”时,也强调其包容性而非对抗性。

   虽然说印度未能加入RCEP,但印度不加入更多是出于对自身经济的考虑,而非对美国制华战略的追随。另外,印度长期实施不结盟政策。虽然印度也在借助美国制衡中国,但却不想成为正式的美国盟友。目前世界各国参与美国对华地缘政治竞争的意愿低下。中美之间在亚太区域发生的地缘政治竞争,出现了向地缘经济竞争转化的明显趋势。

   第三,RCEP虽然签署,但并不能说明东盟国家已经对中国放下了警惕。中国与东盟依然存在安全上的矛盾和风险。中国—东盟关系的“压舱石”主要是国际贸易。双方在集体安全问题上,特别是南海问题上依然存在很明显的摩擦。中国目前在南海的安全和主权维护,依然遭到了来自越南、菲律宾、文莱和马来西亚的挑战。东盟虽然一直在小心翼翼地在中国和美国之间寻求平衡,但长期以来没有摆脱“经济靠中国,安全靠美国”的现状。

   在中国和东盟之间的安全信任度并不特别理想的情况下,RCEP依然得以成功签署,其主要原因在于RCEP的政治平衡度:它的签署国既包括了中国,也包括了美国的盟友,特别是澳大利亚和日本。东盟国家对中国有所忌惮,希望利用日本和澳大利亚,间接地把美国因素引入RCEP,达到制衡中国的目的。

   对那些已经加入CPTPP的东盟国家来说,RCEP的签署也是向美国施加压力的一种有效方式,即向美国传达一种信息:如果美国不能重返TPP,那么中国有可能主导东盟乃至RCEP。从这个角度上来看,十五国签署RCEP并不能说明形势对中国而言“一片大好”。各方对中国参与的亚太经济一体化进程依然持微妙而审慎的态度。

   第四,东盟将成为未来世界秩序的中心区域,中美对东盟国家的“争夺”将呈现出长期化的态势。如果说中国与美国之间存在“冷战”的话,那主战场必然是在以东盟国家为核心的海上贸易区域。其一,以东盟为中心的海域是全球经济的战略要地。根据联合国发展和贸易会议(UNCTAD)的研究,按货物量计算,2019年,70%的全球贸易是通过海上运输的;途径南海的国际货物航运占全球海上货运量的三分之一。自中国改革开放后,世界经济增长的中心已经转移到了亚太,这个趋势长期不会改变。

   其二,美国在亚太区域既有重要的利益,也有广泛的军事同盟(印度、日本、韩国、新西兰、菲律宾和澳大利亚),能通过激化南海问题、东海问题和台海问题来制衡中国。中国为了应对美国的攻势,必须加强中国与东盟国家的经济相互依赖性,防止该地区国家在地缘政治问题上“选边站”。

   中美双方的战略方向是基本相反的。美国希望通过军事行为,使中国—东盟关系“政治化”,达到制衡中国的目的;中国则希望通过经济行为,实现中国—东盟关系的“去政治化”,对美国反制衡。这种局势,形成了中国—美国—东盟的三角化结构。东盟国家始终在中美竞争中保持中立,既获得了美国的安全资源,又获得了中国的经济资源,使中美两国在南海的博弈达成动态平衡。

   目前看来, 东盟国家当前采取的中立路线,有利于中国的周边安全和经济发展。维持这种三角化结构,将有赖于中国与美国对东盟国在公共产品上的长期竞争性投入。

   总之,RCEP成员国的GDP占全球总量的三分之一,覆盖了全球30%的人口,对中国今后的外交战略意义重大。亚太各国签署RCEP,说明中美地缘政治竞争正在转化为地缘经济竞争。这对稳定中国的国际环境是非常有利的。

  

   郭海,华南理工大学公共政策研究院外交政策中心副主任、助理研究员。

  


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