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黄闽:构建防范、管控与惩治台独分裂活动的法网

更新时间:2021-03-29 09:18:29
作者: 黄闽  
不放任,就是大陆有能力对台独分裂活动实施具有威慑力的干预。相关干预举措,足以对从事台独分裂活动的当事者产生可以预见的不利后果,以最大限度地避免兵戎相见,生灵涂炭。

   (二)《反分裂国家法》与《国家安全法》协调与互动的关系

   在完善反分裂国家的相关法律方面,有必要理清楚《反分裂国家法》与《国家安全法》的关系。在防范、制止和惩治台独分裂活动方面,《反分裂国家法》是专门法,是特别法。从反分裂的角度来看,《反分裂国家法》与《国家安全法》有天然的、紧密的联系。2015年通过的《国家安全法》显然“观照”了台湾问题和港澳问题。《国家安全法》的第11条的第一款用的是法律概念,即“中华人民共和国公民”,公民是法律概念,第二款应当是“政治概念”和“血缘”的概念,“全中国人民”是政治概念,台湾同胞、港澳同胞,是血缘概念。《国家安全法》是立法上,第一次在法律中规定了本法涵盖了台湾、香港和澳门。把台湾香港澳门三者在内的“全中国人民”列为法律的义务主体和责任主体(参见《国家安全法》第11条第13条和第15条)。此外《国家安全法》还规定了国家政权机关的职责(参见第35条至43条),包括紧急状态的规定启动战争状态宣布的职权,香港澳门特别行政区的法定职责(参见第41条第二款),国家司法机关(主要是法院检察院)的职权等等。所以说,《国家安全法》是从宏观方面维护国家的整体安全,防范国家出现“危险或遭受内外威胁状态”的重要法律。其中,维护国家主权、统一和领土完整,是国家安全法的重要立法主旨。《国家安全法》第二条,对国家安全的状态做了法律的定义与描述,包括了国家政权、主权、统一和领土完整。是多维度,多面向的保障国家安全的一般法。

   我们不难发现,《国家安全法》面对台湾问题,在立法方面面临挑战和考验。一是,台湾问题长期悬而未决,国家处于事实分裂状态,因此国家安全的状态,是不完善的是有缺陷的。二是,台湾问题的解决受历史、地缘政治、国际大国关系的制约,台湾事实上是一个独立的法域,大陆的相关法律的适用范围,如指明适用台湾地区,对台独分裂活动的行政管控、司法管辖和法律惩治存在着实际的障碍。所以《国家安全法》相关条款明确涉及台湾,这是一个巨大的跨越,表明了在国家安全这一重大问题上,随着大陆综合实力增强,实际防范、制止、惩治台独分裂活动成为可能。尽管在一定意义上说是“涉台立法”,实际上还是“拟制立法”或称“拟制管辖”“法理管辖”。所谓“拟制”,是囿于条件或情形不同,将不同情形之事实,在法律上“视为”可以或应当实施(如跨法域实施法律)。显然,反对台独分裂活动启动《国家安全法》仍然存在实际障碍,但是,管控惩治台独分裂活动不能脱法而为之,而且还应当变“拟制管辖”或“法理管辖”,为实际管辖。

   据此,再从特别法与一般法的关系而言,特别法在适用上优于一般法。应对台独分裂,如上所述,《反分裂国家法》是特别法、专门法,而《国家安全法》是一般法。面对复杂严峻的台海局面,面对猖獗的台独分裂活动,拟制立法,拟制管辖实有阙如。笔者建议,通过修订法律,使《反裂国家法》与《国家安全法》衔接与良好互动,实现“两法”更好的衔接支撑与完善。特别是将《国家安全法》第11条“义务主体”,第13条“责任追查”,第15条“国家安全法的任务内涵”,第三节第57条“风险预警”,第五节第63条至第68条,有关“危机管控”“应急预案”“特别重大事件处置”“特别措施及其选择”“信息报告和发布”“解除措施”的相关内容,转换为《反分裂国家法》修订的主要内容,在《反分裂国家法》中予以体现。使《反分裂国家法》在管控台独分裂活动中,成为有牙齿的坚强有力的法律,切实发挥防范、制止、惩治台独分裂活动的重要作用。

   五、修订《反分裂国家法》,是《反分裂国家法》充分实施的必要要件

   一个时期以来,不少专家学者建议,加快启动制定《反分裂国家法实施细则》,这是出于《反分裂国家法》过于原则,管控力、震慑力不足,这是一个合理的建议。但笔者认为,《反分裂国家法》仍然可以保持必要的战略模糊,可以直接修改《反分裂国家法》。具体建议如下:

   (一)《反分裂国家法》第六条的修订

   应当在《反分裂国家法》第六条(第五项“维护稳定、发展关系”的措施之后)增加第二款:国家采取下列措施,反对和遏制台独分裂活动,促进国家和平统一。(一)反对和遏制台湾当局旨在分裂国家的统独公投或变更国家领土公投;(二)反对和遏制台湾当局修改或创制破坏“一个中国”原则的宪制性规定;(三)反对和遏制台湾当局炮制“台独课纲”以及其他台独分裂意识形态;(四)反对和遏制台湾当局通过修法或创制法律,限制阻碍两岸交流,打击主张国家统一人士行径;(五)反对和遏制台湾任何公权力人物从事反对统一、分裂国家的分裂活动,反对和遏制任何机构人员向台独分裂活动提供各种形式的资助,情节严重,构成犯罪的予以法律追诉;(六) 反对和遏制台湾当局任何勾结国外境外势力,进行台独分裂活动或以军购形式抗拒统一;(七)由国家专门机关对公权力人士从事台独分裂活动,构成台独分裂事件(事例)的负责搜证、记载、定性评析,定期公布,并协同司法机关予以追诉;(八)由国家司法机关对从事台独犯罪活动,采取司法预备措施,并予以公布;(九)《中华人民共和国刑法》第102条至104条适用于追诉台独分裂国家的犯罪行为(注:台独分裂的罪名在中华人民共和国刑法第102条、103条、104条都是可以适用的。第102条是背叛国家罪;103条第一款是分裂国家罪,103条的第二款是煽动分裂国家罪;104条是武装叛乱,暴乱罪。与第103条、104条相关联的第106条从重处罚条款,都可以适用台独分裂犯罪,可以在《反分裂国家法》当中予以明示)。

   (二)《反分裂国家法》第八条的修订

   《反分裂国家法》第八条增加第三款(告知启动第八条的法律后果)。将可以运用的各种惩戒性策略法律化、清晰化。把对台独的管控、惩治、预警相关举措明示列出,划出各种“台独”分子行为的底线、红线,主导反对和遏制各种形式的“台独”分裂活动的斗争进程。即,非和平方式的采取,国家可以采取以下措施:(一)根据《国家安全法》第62条至68条国家安全危机管控的规定,宣布国家进入和平统一危机状态;(二)国家进行战略物资准备,依和平统一危机状态期间是否出现重大事件或特别重大事件之情势,宣布国家进入紧急状态或战争状态;(三)国家发布和平统一原则最终文告,阐明国家和平统一和两岸政治谈判的根本原则和政治底线;(四)台湾当局可以在和平统一危机状态期间提出两岸政治谈判的请求,大陆视情同意请求或拒绝请求;(五)两岸政治谈判开启或可能性消失,国家宣告和平统一危机状态中止、终止或延续;(六)正式启动本法有关规定,采取非和平方式,完成国家统一;(七)采取非和平方式,国家宣告坚持台独分裂立场的台湾当局为地方割据分裂叛乱组织。在规定期限内,台湾各级公权力机关首长、副首长可以表明拥护国家统一、反对分裂的政治立场,或辞去公职。拒绝表态或辞职的,视为割据分裂叛乱组织成员;(八)启动采取非和平方式,台湾武装力量、军警特首长、副首长应当在规定的期限内,宣布放弃支持台独,拥护和平统一和政治协商或辞职,拒绝表态或辞职的视为武装支持割据分裂叛乱危险犯罪分子,予以剿灭或法律追诉;(九)采取非和平方式实现两岸统一,国家依据预备性司法和其他方式依法缉拿审判、惩治台独分裂分子及其“金主”,冻结或没收台独“金主”的资产;(十)设立一定期限的军事管制体制过渡期,废止台湾除民商事法律和普通刑事犯罪以外的其他法律,甄别清理各类法律,过渡期由国家派驻人员、拥护支持国家统一反对分裂的本土人士、放弃台独分裂立场的其他专业人士,在过渡期内管辖台湾各类事务;(十一)解散、改编台湾武装力量,改造警察情报司法机关;(十二)由国家主导政治协商,重构台湾公权力机关,改造新闻单位、教育单位、公营企业;必须清除台独意识形态,废止台独课纲,拆除或清除鼓吹台独人士纪念性文化建筑、荣誉称号,清理清算台独分裂分子;(十三)依国家涉台法律和政治协商结果及共识,重建台湾宪制性机构。

   第八条的修订增加第三款(一),所涉“和平统一危机状态”的概念,是采取非和平方式的法律程序要件;第八条的修订增加第三款(九)所涉“预备性司法”概念是创立新的特别管辖惩治机制,容后详述。

   六、依据《反分裂国家法》,依法管控、干预台独分裂活动

   《反分裂国家法》未修订之前,作为法律,存在结构性缺位的问题,整部法律缺乏有关对台独分裂活动的管控,以及对台独分裂国家犯罪的惩治的有效机制。当然,这并不是《反分裂国家法》立法的疏失,而是惩治台独分裂活动存在实际的法律障碍。法律障碍主要是,两岸分治,大陆与台湾形成了事实上的两个法域,中华人民共和国(大陆)的治权无法延及台湾。在法律管辖方面,司法审判权存在实际的行使障碍。 一是客观上大陆和台湾属于两个政治实体,一个政治实体对另一个政治实体的“治民”无法进行审判和治罪;二是缺乏实体法律和程序法律;三是即使在立法上完善了相关的法律,仍然没有法律实施条件,法律与司法的措施无法采用。

   关于给台独“顽固分子”及其“金主”“拉清单”问题,表明大陆对台独分裂活动不予容忍的态度,同时拉清单在消息层面至少存在两个方面需要注意的问题:一是,“拉清单”是政策举措还是法律手段?在《反分裂国家法》业已存在的情况下,反分裂的举措应当法律化;二是,追责,应当是法律责任,应由司法程序保障,以确保公正性,故在管辖不及的情况下,应当进行“预备性司法”以增加正当性和威慑力。

   (一)管控、惩治台独分裂活动的专门工作机构及其工作方式

   以法律惩治台独,需要在以下几个方面发力:一是依据。没有依据,就没有规则,依据、规则就是体系化的法律和相关运行规则。二是机构。没有机构,任何管控台独的举措都落不到实处。可以考虑在国家安全部、国务院台湾事务办公室、最高人民检察院内设立“反分裂国家”相关工作机构,分别在情报搜证、事务处置和法律追诉三个层面开展工作。三是建立管控工作机制,发挥各专门机关的作用,便于专责、专司“反分裂国家”某项事务和对外协调相关事务。

   (二)预备性司法,创制特别管辖机制的“跨法域”管控的方式

   通过立法完成实体法律问题后,还需从程序和运行机制上破解两岸实际存在的两个法域、司法管辖无法实施的问题。应当创制特别管辖机制,明确宣示,根据《反分裂国家法》的规定的三种情形,特别是根据近些年来,台独分裂活动的各种情形,通过《反分裂国家法》立法修订,明确列出各种“禁止性”分裂国家台独行径,对既以发生的,不同身份的台湾政治人物的台独分裂行为,进行描述和定性:相关台独分子从事台独分裂活动的主要事实,活动频次、危害性分析,性质认定,确立危害烈度,应当接受惩戒和法律追诉的种类,实行“预备性司法”。

   所谓“预备性司法”,是为两岸国家统一政治谈判的破裂,国家采取非和平方式统一台湾之后,正式追诉台独分裂罪犯,为进入正式的司法审判程序做准备。预备性司法,涉及国家安全,实行不公开审理,为惩戒、震慑台独犯罪分子,预备性司法,既是法律的初始程序,也是为因台独而发生战争后,缉拿和继续审判台独分子,完成整个审判活动的法律依据。当因采取非和平方式,实现国家的统一,中华人民共和国的司法机关将行使实际的管辖权, 审判从实体和程序上就可以按照正常的审判活动进行。最高人民法院特别法庭将对台独分裂罪犯进行的后续审判,这是战后国家行为,是对正义的法律确认,是对无辜死难者的祭奠,也是对战争责任者的追究和惩罚。

由最高人民检察院反分裂工作机构,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国评论》2021年3月号
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