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王建学:作为民主对话平台的宪法审查程序

更新时间:2021-03-29 06:18:43
作者: 王建学  

   宪法审查在形式上是一套关于程序的安排,其具体机制构建己经是我国宪治建设中的热点问题。党的十八届四中全会将“健全宪法实施和监督制度”作为全面推进依法治国的重要内容,十九大报告明确提出“推进合宪性审查工作”,十九届四中全会在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的脉络中再次强调推进合宪性审查工作的重要性。党的文件在不同时期对宪法审查的强调表明了观察角度的“全景化”,即不仅在法治框架内理解宪法审查,更将其作为社会主义民主和国家治理体系的构成要件。

  

   在学界讨论中,宪法审查常被喻为“法治国家大厦的拱顶石”,[1]是法治框架下的子课题。但正如王旭教授所说,“我们应该在法治主义延长线上讨论宪法实施的民主本质”。[2]由此,王旭教授发展出了完善的宪法商谈理论,将整个宪法实施理解为民主商谈的过程,[3]但其宪法实施的宏大背景相较于宪法审查的有限主题显得过于宽泛。也有学者尝试从民主对话理论来化解宪法审查反多数的民主悖论,但其背景限于司法审查模式下“司法机关和立法机关两个机构之间的互动”,[4]相对于一般意义上的宪法审查主题又失之褊狭。本文试图强调宪法审查程序充当着民主对话的平台,是实现审议民主和宪法商谈的核心机制,从而将宪法审查纳入社会主义民主的宏观背景中,并在此视角下为完善我国的宪法审查程序提供基本思考。

  

   一、民主化与宪法审查:由相斥到相生

  

   众所周知,宪法审查机制在产生初期普遍面临民主诘难,在制宪决断中也备受排斥。比如在美国宪法制定过程中,多数制宪会议代表和宪法批准者都对司法审查疑虑重重。“格里说,法官以自己的司法权能审查合宪性问题从而插手立法过程,这种做法是极为不妥的。这一观点在不同时期得到金、马丁、斯特朗、查尔斯·平克尼以及拉特里奇等人的声援或重申。”[5]尽管麦迪逊( Madison)等人支持司法审查并竭力为之辩护,但这种主张在宪法起草过程中从来都是少数。尤其是从各州角度出发,联邦法院对州法的审查就更为危险和不可接受,反联邦党人认为,“联邦司法部门不仅是对州法院和个人的威胁,也是对作为整体的体制的威胁”。[6]因此,1803年马伯里案判决绝未平息争论,而是延续原有分歧并进一步激化了矛盾。这也决定了两百多年来人们对司法审查的正当性聚讼纷纭,始终不能取得共识。

  

   对宪法审查的怀疑和敌视在早期宪法史中几乎司空见惯,而非独见于美国,只是这种立场随着审查制度的普遍化而沦为政治不正确因此遭到遮蔽。斯托里(Story)教授曾在论证美国司法审查时援引并盛赞法国旧制度时期的高等法院,称其为“保障法律的可靠庇护者”,“在专制的君主统治期间,在专断的派别冲突期间,他们拯救了国家的遗产。他们使得宪法的记忆和记录保持活力”。[7]其实这只是问题的一面。巴黎高等法院自1392-1788年的四百年间以注册和谏净的方式连续对国王法令进行司法审查,但其审查从未真正取得主权者的信任,因此法院在四百年中一直论证审查的正当性却从未成功,直至1788年财政改革违宪判决成为绝唱。[8]由于高等法院审查所造成的疑虑,大革命以来虽然君主制逐渐转化为民主制,但主权者对审查的极力抵制却始终如一,甚至在1958年第五共和宪法设立宪法委员会时,人们仍然拒绝放弃对宪法审查的怀疑。经过1958年宪法和宪法委员会的五十年运作,宪法审查终于获得修宪者的认可。2008年修宪“成功地加强了宪法委员会的卓越地位”,这些进展也“证明了制宪者对我们的宪法审查的信任”。[9]

  

   法国制宪者对宪法审查由敌视到信任的态度转变在世界范围内具有象征意义,当代宪法在制定过程中几乎都对宪法审查敞开怀抱。据统计,世界上193个国家中有152个均设置了典型性的宪法审查制度,[10]而宪法审查制度获得全球性扩张的背后,是世界各国的不断民主化特别是亨廷顿(Huntington)所说的“第三波”民主化浪潮。[11]因此,宪法审查制度的扩张和强化“是民主化的反映(reflection of democratization),而不是像一些分析家所称的,体现了反民主(anti-democratic)的迹象”。[12]宪法审查的全球扩张展现出多重维度上的特点。从时间上讲,宪法审查制度的扩张与历史上的三波民主化浪潮大体相随。从环境上看,宪法审查制度的扩张既发生在巩固民主的背景下,也发生在向民主转型的背景下,甚至威权或类威权国家也建立起宪法审查制度并使其在事实上发挥替代性的民主功能。从原因上说,各国制宪者基于不同的考虑而接纳宪法审查制度,比如法国理性化议会制,[13]或德国的政党博弈,[14]由于获得制宪民主程序的批准并在民主体制内部不断成长和强化,因此可以在宽泛意义上将宪法审查视为制宪民主决断的结果。确立某种形式的审查制度已经是制宪者通过民主地制定宪法所体现出来的基本共识。

  

   从历史发展来看,在各国的制宪者由怀疑和敌视审查转向肯定和信任审查的过程中,关于狭义民主的流行观念正在发生变化。如凯尔森(Kelsen)所说,“现代民主的命运很大程度上存系于所有监督机构的系统化安排。没有监督的民主从长远看来是不可能的。由于自我限制表明了合法性的原则,那么对自我限制的放弃,也就意味着民主的自行解体。”[15]在此意义上,民主在经历了观念转变后已经向宪法审查敞开怀抱,宪法审查程序也应当被视为民主政治的组成部分,并且是其中最为重要的内容。如学者所言,民主观念“所表征的制度转变将宪法审查置于新民主过程的心脏”。[16]在我国宪法中,建立宪法监督机制并推进宪法审查工作也是制宪民主共识的组成部分,并且,这种共识的取得具有不同于其他国家的特殊语境。

  

   二、宪法审查作为制宪中的商谈性共识

  

   中国共产党所领导的人民革命旨在使中国人民真正成为国家的主人,新中国历部宪法也都以塑造人民民主制度为根本宗旨,法制、法治以及作为其最高形态的宪法审查是在民主制度内部逐渐取得其历史地位的。1954年宪法虽然明确将“监督宪法的实施”作为全国人大的职权,但在总体上轻视宪法解释、监督和实施等问题。[17]这其实是历史惯性的延续,我国自近代立宪运动以来就一直勤于制宪而疏于行宪。单纯追求民主宪法建构却忽视其监督和实施带来了惨痛的教训,全国人大的宪法监督权在后来的政治运动中未能发挥预期效果,甚至宪法本身也形同虚设。鉴于“文化大革命”期间的惨痛经历,各方面在1982年宪法修改过程中都极度重视宪法监督问题并提出过各类完善建议。

  

   在这些建议中,首先值得重视的是各地公民的呼声,比如,“江西李平建议,在宪法中要有规定保证宪法实施的条款。内蒙古王建彪建议,设立一个宪法监督委员会专门负责监督宪法的实施情况,并有权宣布违宪的政策、法律、法令为无效”。[18]民众对宪法实施的关切具有深刻历史原因。“由于过去相当长的时期不重视宪法的执行和遵守,特别是‘文化大革命’的十年中,林彪、江青反革命集团对宪法进行了严重的破坏和践踏,广大人民对宪法能不能正确地贯彻执行,理所当然地表现了莫大的关心。”[19]这些关心最终转化为宪法起草过程中的直接且不断的努力和尝试。在宪法草案全民讨论和全国人大审议的过程中,加强宪法监督的问题同样备受关注,全民讨论中近一半的省市对宪法监督问题提出意见,部分中央部门、单位和民主党派也提出意见,大多要求强化监督机制甚至设置专门的宪法监督机关。[20]由此可见,在1982年宪法起草的过程中,整个社会存在关于加强宪法监督的强烈的民主共识。

  

   1982年宪法在加强宪法监督方面确实取得了一定进步。一方面,全国人大常委会成为一个解释宪法并监督宪法实施的常设主体。另一方面,1982年《全国人民代表大会组织法》在第37条赋予个国人大各专门委员会审议职责,即审议被认为同宪法、法律相抵触的法规、决定和命令等,这为“全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权提供了一定的辅助条件”。[21]因此,肖蔚云教授指出:“新宪法规定全国人大和它的常务委员会监督宪法的实施,处理违反宪法的问题,向全国人民和一切国家机关、社会团体提出了遵守宪法和监督宪法实施的严格要求。使宪法的实施监督既有专门的机构,又有广大的群众;既有国家机构的保障,又有人民群众的维护。这样的保障将是更加广泛而有力的。”[22]

  

   随着现行宪法成功实施,关于加强宪法监督的民主共识继续强化,并转化为切实的公共行动。比如1983年后,王叔文等三十名全国人大代表曾联名向六届人大提案,建议最高国家权力机关设立宪法委员会。类似的民主诉求在1993年等几次宪法修正过程中都被反复提及,社会各界特别是学术界为推动宪法审查进行了长期努力。如秦前红教授所言,“三十多年来随着宪法理论和实践的不断发展,再加上学界对于构建合宪性审查制度的大声疾呼,终于为合宪性审查工作的深入开展打开了一扇窗”。[23]2017年10月十九大报告首次肯定了“合宪性审查”的提法,2018年修宪将法律委员会改为宪法和法律委员会,并配备合宪性审查等工作职责。

  

   合宪性审查是制宪和修宪中不断商谈并取得共识的结果,不仅表明审查被民主本身认可,而且社会主义民主也上升为法制化民主乃至法治化民主。邓小平同志早在十一届三中全会上就已经强调,“为了保障人民民主,必须加强法制”。[24]十七大报告进一步升级为“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”。[25]宪法解释、宪法监督与宪法审查是法治化民主的枢纽,因此十八届四中全会在进一步强调民主与法治相结合的同时很自然地提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设”等。[26]回顾历史,“文化大革命”的惨痛教训使法制成为人民民主必不可少的制度保障,唯有如此才能防止社会主义民主重蹈“文化大革命”的覆辙;面向未来,法制是从“文化大革命”中走出并参与制宪的那一代人对下一代人的祝福、承诺、保证乃至约束,这种约束随着观念的进步由法制上升为法治,作为法治最高形态的宪法审查是法治化民主的庄严承诺,只有如此才能保证人民幸福、国家安定乃至国祚永延。

  

   三、主权的自我重塑与审查的民主功能

  

   在社会主义宪法的脉络中,宪法审查并非马克思主义经典作家的关注对象,[27]后者更感兴趣的是通过批判近代西方代议制民主来构建社会主义民主结构。比如马克思在总结巴黎公社经验时说:“公社不应当是议会式的,而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”[28]按照这种思路,列宁提供的社会主义国家政权设置方案是“将代表机构由清谈馆变成工作机构”。[29]因此,社会主义宪法的民主观念与原旨意义的民主(即人民的统治)和卢梭意义的人民主权一脉相承。我国历部宪法都在主权条款中开宗明义地宣告“中华人民共和国的一切权力属于人民”,学理上一般据此将“人民主权”作为我国宪法的基本原则之一。此种主权观仅从名称看就更接近卢梭,但其内涵仍有少许代议制的影子。

  

人民代表大会的“代表”二字表明,我国宪法中也存在某种代表与被代表的代议制安排,并且人民行使国家权力的行为并不像卢梭所主张的那样不受制约,不仅人民的管理权行使必须符合《宪法》第2条第3款所规定的“依照法律规定”的要求,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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