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聂友伦:司法解释场域的“央地矛盾”及其纾解——以“地方释法”为中心的分析

更新时间:2021-03-29 06:12:32
作者: 聂友伦  

   摘要:  在以统一法制为目标的法律解释体制下,最高司法机关供给的司法解释资源无法满足地方司法机关的释法需求,构成了司法解释场域的“央地矛盾”。为了缓解供需矛盾,地方司法机关开始自发转向“地方释法”,试图以发布地方释法文件的方式实现司法治理效果。中央虽对“地方释法”持禁止态度,但制定的相关规制规范却过于宽松,未能起到应有的限制作用。地方释法文件的滥觞与发展,不仅在规范层面违反《立法法》及“两高”的明文规定,而且造成了实践中司法业务规范的“地方割据”与“方言岛”现象。如何在现行法治环境中充分供给地方司法机关的释法需求是矛盾纾解的关键。然而,无论是现行供给机制还是学界提出的“地方备案模式”,皆存在充分性或合法性的缺陷。通过中央授权将地方的“自我供给”部分纳入法定司法解释制度体系的“有限授权模式”,可能是相对合理的完善方案。

   关键词:  地方释法;司法解释性质文件;地方司法治理;央地关系

   在中国这样一个单一制国家实行法治,统一全国范围内的法制可能是最为关键的前提。[1]统一法制不仅是立法层面的“有法可依”问题,其外延必然涉及“有法必依”的法律实施层面,如何使中央层级的法律规范得到社会主体一致、普遍地理解与遵守,是作为主权者代表的最高权力机关必须考虑的问题。[2]为达成法制统一的目标,全国人大及其常委会采取了“法律解释模式”,即通过构建具有中国特色的“法律解释体制”,[3]按职权在中央机关之间分配法律解释权,试图实现法律的垂直贯彻,使地方职能机关得以按照对应中央机关的解释来理解和执行法律。但是,受条块关系所限,地方职能机关同时还须满足地方党委政府的治理需求,当基于地方社会治理的需要,中央机关的法律解释无法满足地方需求时,便将产生法律解释中的“央地矛盾”。

  

   这种“央地矛盾”主要体现在司法解释场域。一方面,地方司法机关本是统一法制最重要的功能单元,理应按照最高司法机关出台的司法解释、司法解释性质文件对个案事实适用法律,尽可能保证“同案同判”或“同案同办”,从而维护国家司法的公正性与权威性;[4]另一方面,地方司法机关肩负着司法辖区内案件的办理任务,需要通过化解纠纷实现地方司法治理的政治效果、社会效果和法律效果,而当司法解释文件不够明确、存在漏洞或与本地“经济基础”不相匹配时,地方司法机关便可能产生对司法解释文件的偏离倾向。虽然“法制统一”与“司法治理效果”之间存在冲突,但地方司法机关仍试图将两者折中调和,一种由地方司法机关单独或联合其他机关出台的——既旨在达成地方司法治理的实效,又试图保证司法辖区内“法制统一”——地方性规范便应运而生。

  

   然而,无论怎样折中,以解释、补充甚至变通司法解释文件为手段的“地方释法”,始终与全国范围内的法制统一有着难以调和的矛盾。若疏于规制,必将导致大大小小的司法辖区形成众多业务规范的“方言岛”,最终破坏法制统一,酿成司法权威丧失、司法治理失控的后果。以“醉驾”型危险驾驶罪为例,2013年“两高一部”《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》(以下简称为“2013年《醉驾意见》”)规定,“在道路上驾驶机动车,血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上的,属于醉酒驾驶机动车……以危险驾驶罪定罪处罚”。“机动车”“80毫克/100毫升以上”“定罪处罚”本无进一步解释的空间,但一些地方释法文件却直接予以变通处理。例如,2013年江苏省司法机关发布的《关于办理醉酒驾驶案件的座谈会纪要》(以下简称“《江苏纪要》”)规定:“在农村人员稀少、偏僻道路上醉酒驾驶摩托车,行为人血液酒精含量未超过醉酒标准20%,且未发生事故,或者虽然发生交通事故但仅造成自伤后果或者财产损失在2000元以内的,可以认定为犯罪情节显著轻微,不作为犯罪处理。”[5]对于醉酒驾驶的入刑标准,中央规范与地方规范、地方规范与地方规范之间,存在着显著差异。如此具有释法性质且动辄“出入人罪”的“地方释法”,已经对法制统一造成了人为的、任性的撕裂,其本身也陷入了合法性缺失的困境。

  

   不过,中央亦应在某种程度上尊重地方的释法需求。客观来看,法律与司法解释文件存在无法避免的表意模糊与规则漏洞,时常难以为实践所把握,且各地面临的社会治理状况确有不同,基于全国状况制定的司法解释文件未必具有普适性,地方释法文件也未必全无合理性。《宪法》3条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”为了实现地方司法治理的效果(这也是国家司法治理整体效果的有机组成),决策者有必要建立完善有效的司法解释资源供给机制,在法律容许的空间内发挥地方能动性,满足地方司法机关对业务规范的明确化、个性化需求,以实现对“地方释法”的法治调控。事实上,司法解释场域的“央地矛盾”本为国家治理层面央地关系的一个缩影,在新时代全面推进依法治国、推进国家治理体系现代化的背景下,理顺司法解释制度中的央地关系,既是实现“科学立法”[6]的重要内容,也能为妥善处理其他制度领域的“央地矛盾”提供有益参考。

  

   一、“地方释法”的规范分析

  

   研究“地方释法”,应先进行规范层面的分析。在垂直向下的条线关系中,中央机关有着超越地方机关的权威,其通过行使最高层级的立法权、司法权以及行政权,领导、指挥或监督地方机关之行为。[7]就司法解释场域而言,为维护国家法制统一,中央机关理应出台规定,禁止地方制定带有释法性质的规范性文件。从中央层级的相关规范来看,无论立法机关还是司法机关都展现了对“地方释法”的禁止态度。然而,规范内容的模糊性给地方司法机关留下了极大的弹性空间,导致司法实践仍然充斥着大量的“土办法”与“类解释”。不论是客观规制失败还是主观有意放纵,中央机关对“地方释法”的规制远未达到有效的程度,各地司法业务规范的“方言岛”已然形成。

  

   (一)规制“地方释法”的中央机关规范

  

   出于法制统一的价值取向,中央机关发布的司法解释、工作文件乃至法律,其实都表明了对“地方释法”的禁止立场。早在1987年,最高人民法院(以下简称为“最高法”)针对广西高级人民法院报送的《关于处理房屋、宅基地案件贯彻执行有关政策法律若干问题的意见》作出了《关于地方各级法院不宜制定司法解释性质文件问题的批复》(以下简称为“1987年《批复》”),认为类似意见“具有司法解释性质,地方各级法院不宜制定”。最高人民法院所持理由包括:第一,1979年《法院组织法》与1981年《关于加强法律解释工作的决议》规定,“法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释”,即,最高人民法院以制发司法解释为手段行使的“审判解释权”具有法定性,[8]其他法院“不宜”以类似方式行使此项权力;第二,广西“意见”中有一些条款的规定明显与当时的政策、法律相悖,不能作为一般的指导规则。不过,1987年《批复》并未在随后的实践中产生普遍效果,这可能是“不宜”留下的“不宜但可以”之空间所致。

  

   2012年,“两高”联合发布的《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》(以下简称为“2012年《通知》”)更加明确且严格地重申了上述立场,其实质内容可归纳为三项:第一,各地司法机关“一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件,制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引”;第二,对于已经制定的地方司法解释性质文件,若与法律、法规及司法解释的规定相抵触以及不适应经济社会发展要求的,应予废止;第三,若地方释法文件属实践迫切需要、符合法律精神又无相应司法解释规定的,参照“提出制定司法解释的建议或者对法律应用问题进行请示”的方式处理。

  

   2015年《立法法》将上述禁令纳入,其104条第3款规定:“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释。”立法机关工作部门的法律释义指出,地方司法解释性质文件“内容大多是对法院如何具体开展审判工作、如何具体应用法律或司法解释的规定”“这类文件内容非常广泛,在当地司法实践中普遍使用,对当事人的权利义务产生实质性影响,造成国家法制不统一”“与我国现行法律制度不符”;不过,地方司法机关“可以就自身建设和内部工作规范作出规定,也可以在总结审判、检察工作经验的基础上,制定相应的规范性文件,规范司法行为,指导审判、检察工作”,但这些文件“不具有法律效力,不得作为裁判依据,不得在裁判文书中援引”。[9]

  

   中央机关规范对“地方释法”的规制,表面上呈现出越来越严格的禁止态势——自1987年《批复》的原则性禁止(不宜制定),到2012年《通知》的全面性禁止(一律不得制定),最后在2015年进入基本法律——出于维护法制统一的目的,地方释法文件的制定已被完全禁绝。单就上述规范的文义而言确实如此,因为“不得作出具体应用法律的解释”实质乃“两高”司法解释权范围的直接投射,即司法解释所指向的释法内容,无论是细化法律规定、统一法律理解还是弥补法律漏洞、延展法律范围,[10]皆不得为地方司法机关所染指。基于严格解释的立场,任何与业务相关的司法规范皆带有司法解释性质,但是,相关规制规范并未被严格解释,其使用的一系列模棱两可的概念与表述,为“地方释法”创造了极大的弹性空间。

  

   (二)“地方释法”规制规范的操作弹性

  

   中央机关看似对“地方释法”持强烈的反对立场,然而无论是2012年《通知》还是2015年《立法法》,既无法在主观上消除“地方释法”的动机,也未能在客观上禁止“地方释法”的现象。实践中,在存在上述规定的情况下,地方司法机关(尤其是高级人民法院)颁发的释法文件并不在少数。[11]事实上,中央对“地方释法”的禁止态度更多地表现为消极而非积极性质,相关规定在某种程度上仅具宣示作用而缺乏规范价值——依照上述规定,根本无法确定何种地方司法规范属于被禁止的“地方司法解释性质文件”——最高司法机关似乎并不真正试图禁绝“地方释法”,只是想展示其位于条线关系顶点的权威而已。

  

   何为地方司法解释性质文件?其实,这一概念并非法律用语,仅在全国人大法工委的工作报告以及“两高”的工作文件中出现过寥寥数次,且皆为简短的禁止性表述,概念的内涵与外延未被阐明。[12]由是之故,地方司法解释性质文件与其他规范性文件形成了混同。根据2012年《通知》与2010年《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(以下简称为“2010年《意见》”)的规定,出于司法工作、行政管理等需要,地方司法机关有权通过制定规范性文件的形式,实现对司法辖区内的司法人员、司法行政人员进行业务指导、行为监督、行政管理等目的。然而,无论从文件的名称还是性质切入,皆难以在大量地方司法规范中对地方司法解释性质文件进行有效识别。[13]

  

一方面,对于地方司法规范,无法以名称判断其是否属于司法解释性质文件。根据2012年《通知》,地方司法机关不得制定“指导意见”“规定”等司法解释性质文件,其似乎通过列举的方式表明了被禁止的规范形式。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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