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田飞龙:选举安全与香港民主的新秩序

更新时间:2021-03-26 23:08:37
作者: 田飞龙 (进入专栏)  

  

   2021年,在香港国安法实施以来的基础上,香港“由乱返治”的法治工程又增添了新的主题,即“爱国者治港”根本原则下的选举制度改革。中央层面的“决定+修法”模式提供选举制度改革的权威宪制依据、框架和要点,而香港本地的系统修例则落实细节和程序。这样一种“一国两制”制度体系内的良性互动可保障新选举法的宪制权威性和接地气的可操作性。

  

   一场颠覆与反颠覆的国家安全法律斗争

   香港本是繁荣稳定的国际化大都市,是“一国两制”框架下的法治高地,是全球化体系中长期可信赖的国际金融中心,甚至是粤港澳大湾区城市现代化若干治理要素的对标对象。香港社会和香港人长期以其中西会通的文化与制度体系为骄傲,并有着强烈的自我身份认同和优越感。“一国两制”高度肯定并从宪制安排层面对香港的优势、特色、国际化与制度现代性元素进行了确认和保护,承诺“五十年不变”。

   然而,树欲静而风不止,岁月静好之下是香港内外破坏力量的暗流涌动和激进对抗。选举修法的制度应对正是基于清晰的宪制目标和现实的宪制威胁,是在“总体国家安全观”的国家理性逻辑下进行的“一国两制”制度体系的查漏补缺和负责任的制度巩固。选举修法的宪制目标是什么呢?3月11日通过的《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》第一条规定,香港选举制度的完善指向如下宪制目标:全面准确贯彻落实“一国两制”;维护宪法和基本法确定的特区宪制秩序;确保“爱国者治港”;提高治理效能;保障选举权与被选举权。这些相互关联的宪制目标确定了:其一,香港选举属于地方民主选举,其宪制目标不是单一的本地选举权,而是国家利益与民主选举的有机结合;其二,香港现行选举制度不够“完善”,未能全面准确贯彻落实“一国两制”;其三,宪制秩序和“爱国者治港”是选举制度完善的主要依据和指南。

   这些宪制目标在香港遇到了什么样的现实威胁呢?全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨在3月5日的决定草案说明中提出,2019年以来的“修例风波”及相关的非法选举行为,是反中乱港势力损害和挑战特区宪制秩序和国家主权、安全、发展利益的直接威胁,必须采取有力措施防范和化解。也就是说,香港选举制度改革是一场颠覆与反颠覆的国家安全法律斗争。而选举制度环节正是反中乱港势力利用“修例风波”激进遗产进行体制内夺权的主要通道,2019年底区议会选举的“黑暴化”已折射风险的现实性。故在选举制度上引入保护性的规范屏障,是符合“一国两制”框架及香港管治现实需求的,具有显着的正当性与合理性。

   全世界都不存在抛弃安全前提和制度理性的“裸选”

   选举安全问题是香港的独特问题吗?并不是,因为任何现代的宪制秩序都必须具有自我防卫的能力,不能放任制度的敌人利用制度漏洞和空间实施颠覆行为。德国宪法的历史能够给我们清晰的制度教训:1933年,希特勒通过煽动选民敌视政府和体制,利用选举暴力实施对不同政治势力的威胁和压迫,藉助魏玛宪法的民主选举程序实施选举夺权,然后从事颠覆和篡改魏玛宪制的僭政行为,瘫痪了魏玛国会,剥夺了国内特定人群的生存权和相关自由权利。以民主方法颠覆民主,根本原因在于魏玛宪法确定的选举制度缺乏对制度敌人的防范能力,导致民主政府沉溺于程序正义而无法决断,无法保卫魏玛民主。希特勒的纳粹主义是一种典型的右翼极端主义和政治恐怖主义,是二战的元凶,是人类文明与法治的共同敌人。但希特勒不是外在于西方民主思想和制度的,恰恰是内在的潜伏威胁,因而刺激和倒逼德国制宪者在1949年德国基本法中引入了“防卫型民主”(Defensive Democracy),通过宪法法院等机构对颠覆德国自由民主宪制的有关团体和个人进行识别和排除,维护宪制秩序的安全性。这一宪法框架有效压制和排除了二战后德国的“颠覆性”力量,保障了民主秩序的稳定性和每一个公民的民主选举权利。即便是美国宪法及其选举法律体系,也对煽动暴力的选举颠覆行为进行严格识别和严厉惩治,比如美国司法机构对2021年1月6日特朗普支持者的“国会骚乱”行为进行的法律定性,宣布为“本土恐怖主义”,对参与者实施刑事检控和惩治,而国会则即刻启动了联邦选举法律的针对性修订,防堵制度漏洞和风险点。如果我们放宽比较法的视野,会发现许多成熟的民主国家都在选举法中引入了程度不同的政治资格审查与制度敌人的甄别程序,确保选举是在符合法律要求的安全条件下展开。

   全世界都不存在抛弃安全前提和制度理性的“裸选”。实际上,对选举安全进行制度保障,确保“爱国者治理”,是国际社会的通行制度安排。这背后还反映了一种可追溯至柏克式保守主义宪制秩序观的政治哲学基础:任何实证的宪制秩序都不只是当代人(尤其是选民整体)意志任意决定的对象,而是过去的人、现在的人和未来的人共享的文明秩序统一体。也因此,当代人的民主选举及授权改变的范围是有宪制秩序上的限度的,不能反向推翻和颠覆其赖以存在和受保护的宪制秩序本身。反颠覆的国家安全利益与宪制秩序,其本质在于,这是一套由整体人民和多代人维护的共同宪制秩序,一代人的政治激情与理性缺陷不能引发对整体秩序的颠覆性破坏。

   那么,如何确保一代人的民主冲动不损及整体宪制秩序的安全呢?通行的做法是,对选举制度本身进行查漏补缺,以规范方法封堵显着的风险点,排除对该制度的敌意和颠覆行为。德国与美国的司法审查制度整体上亦承担着这种宪法上的防卫性功能。在这一点上,美国联邦最高法院相对成熟,特朗普提名的大法官没有追随其激进和颠覆性的选举造反行为。比较而言,香港的高度自治权在应对史无前例的“修例风波”和“黑暴区议会”挑战时,几乎束手无策,而法院在维护法治和止暴制乱方面又展现出低效率甚至裁判倾向性错误。正是自治权的实质局限性和香港乱局的失控风险,触发了中央对“一国两制”制度安全问题的整体性反思和回应,最主要的制度思考和安排体现在2019年中共十九届四中全会关于“一国两制”制度体系的检讨和规划之中。香港国安法和选举制度改革都是这一顶层规划的有序展开。以法律体系思维思考“一国两制”,是全面依法治国在理念与实践上的重要进步,也是对既往“一国”与“两制”的制度疏离状态的批判性总结和回应。

   西方势力图以中国主权实质性受损来使中国屈从其全球性霸权

   选举安全是世界通行之法理,而中央主导香港选举制度改革又是“一国两制”所确认的中央事权的正当行使,且选举修法的根本目标在于保障香港民主有序运行和“爱国者治港”。这些清晰明了的民主政治道理,为何不被G7外长们认可呢?为什么美国仍然追加了依据所谓“香港自治法案”实施的涉港制裁呢?为何他们害怕香港民主回到坚实的“一国两制”制度体系中予以重塑和完善呢?根本上,他们对“一国两制”的秩序属性及演变取向存在冷战式理解和坚持,对香港民主的走向存在意识形态化、双重标准化的规范设定。

   在西方势力看来,中国无论如何发展和制度更新,只要没有全盘西化为西式民主体制,就仍然是非民主、非文明的“东方国家”。他们以一贯的“东方主义”对中国进行文化和制度上的歧视、贬抑和压迫。西方势力傲慢而偏执地认为,“一国两制”中的“两制”是对香港属于西方体系的保障,且他们对香港民主的属性和方向具有主导权和“道义责任”,而所谓“一国”则属于东方主义与社会主义叠加的、不稳定且具有专制性质的政权,从而不具有立法管治和重塑香港民主的道德权威和宪制权力。他们频繁援引中英联合声明实施无法理根据的干预,甚至制定诸如所谓“香港人权与民主法案”“香港自治法案”等长臂管辖的国内法进行非法制裁。他们的强盗思维认定,西方体系自我定义的民主制度就是唯一正确的,且西方有权以一切貌似国际法的机制甚至褪去国际法伪装的国内法形式来执行“民主警察权”。他们在全球诸多国家和地区如此行事,实施颠覆和制造难民无数,对中国香港也不例外。这是一种典型的帝国霸权行为,不具有任何国际法的正当性。中国制定香港国安法与选举修法,是典型的内政,从权限、目的、程序和外部影响来看不对西方势力造成任何负面影响和利益损害,但西方势力却一再声称“中国破坏香港自由民主及西方安全利益”,甚至指责中国在近年来的国际行为中“存在违反国际秩序的胁迫行为”,“造成对国际秩序的冲击和危害”。事实上,他们就是要以中国的主权实质性受损来使中国屈从其“民主道德权威”和全球性霸权。也因此,此次选举修法与去年的国安法,就不仅仅是“一国两制”制度体系的内在完善,更是国际层面反霸权法律斗争的一部分。

   西方势力从中国的正当行为中感觉到了一种实质性的威胁,即干预的失效和霸权法理的空虚化。当今世界,似乎只有中国的国家意志和发展能力才能决定性打破二战后美国为首的西方笼罩在全球各国头顶上的霸权铁罩,引领21世纪真正公平、多元、民主与和谐的世界秩序之建构。我们称这一新的全球化愿景为“人类命运共同体”,而美国与西方势力最忌惮者,正在于此。香港选举制度改革折射的主权与霸权之严酷斗争,暴露了现代国际法体系的“霸权”长尾,而唯有包括中国在内的正当主权斗争和制度塑造,可反向规训美国及西方势力回到主权平等与民主协商的“真正国际法”框架之内。

   香港民主新秩序可成为中国与西方民主理论与制度经验沟通“新桥梁”

   在选举安全与反霸权的国家理性和主权充实化过程中,香港民主的新秩序正在生成,并可能具备在中国与西方之间进行民主理论与制度经验沟通的“新桥梁”作用:

   其一,香港民主的新秩序是“一国两制”完整意涵与法理的典型展开,是“一国”元素的充实化及与“两制”的有机结合,是国家主导和决定之选举制度框架与本地选举法律的整合体系,真正回归了一种体系论的“一国两制”制度范畴。

   其二,“爱国者治港”成为香港民主新秩序的根本原则和指南,参选和担任公职的任何人以符合爱国者标准为底线和共同之条件。这样一种共同政治身份的认证程序,可以保障通过认证者具有真正平等的政治竞争与发展权利。

   其三,香港民主的新秩序在国安法和新选举制度保障下,可决定性切断本土极端势力和外部干预势力的操纵和颠覆网络,使香港民主权利及其体系真正回到香港自治范畴和居民手中。有国家制度力量保护的香港民主将不会惧怕任何激进势力挑战和外部干预。

   其四,香港民主的新秩序具有香港特色及其制度复合性,既具有“一国”的国家整体民主要素与爱国标准,也具有作为“两制”的自由民主合理成分,从而有助于香港民主发展为一种沟通中西的民主模式,不仅泽被自身,也对西方民主的民粹化有所补救,甚至对内地民主的有序发展提供一种经验参照。而这一场安全而有意义的香港民主制度实验,正是“一国两制”内在的构想和期待。

   其五,香港的民主新秩序将成为中国特色社会主义整体制度的组成部分,对全面依法治国和国家治理现代化具有构成性意义。香港的资本主义民主因素在尊重和维护国家根本制度的前提下将有益于国家层面民主制度的整体进步。

   其六,香港民主的新秩序将具有充分的包容性和多元竞争性。这一新秩序不仅不是“清一色”和传声筒,而且是纳入了温和泛民与中间派的扩展型民主秩序,并为后者转型为“忠诚反对派”与“忠诚中间派”提供了最有利的制度条件和政治利益动机,而后者在摆脱了本土激进势力和外部干预势力的操纵胁迫之后将更加理性化并可获得开阔的政治发展空间与新生。

   其七,香港民主的新秩序具有进阶性和发展性,即在制度上统一解决“爱国者”底线标准与资格认证之后,民主选举与管治的竞争法则和竞争秩序将以“贤能政治”(Meritcracy)为中心展开,“贤能爱国者”将成为香港政治人士的理想目标和人格类型。而贤能者上,非贤能者下,将成为中央垂直监督与香港民众批评问责的主要评判准则和依据。

   其八,香港民主的新秩序以新赋权的选举委员会为基础,体现真正的均衡参与及“一国两制”多层次元素,适度重叠立法会与特首选举的政治基础,将引导一种强有力的责任型、回应型和服务型政府的建构。这一新秩序可进一步巩固基本法确立的行政主导体制,优化立法会对政府的合法监督、制衡与支持功能,有效缓解既往围堵特区政府的四座大山的结构性压力即立法会恶意“拉布”、司法覆核过度抑制、公务员体系保守抵制以及社会运动激进施压,有助于政府治理整体绩效的提升和解决社会问题能力的增强。

   总之,香港民主在中央的主导和制度完善下已翻开历史新的一页,真正回到了“一国两制”完整而清晰的法理框架,并以制度体系思维完成中央管治权与特区自治权的有机结合,有效排除了反中乱港势力通过选举夺权和颠覆的“颜色革命”风险,选举安全和特区宪制秩序获得有效的制度保障。新秩序具有重要的反颠覆和反霸权的法律斗争意义,客观上有助于国家主权的充实化和全球治理秩序的规范调适,对美国与西方的“民主霸权”造成一种结构性的意义挫折和干预失效。香港民主的新秩序,将引导塑造一种港式的贤能政治和责任政治模式,提升香港民主的理性品质和解决实际问题的管治能力,使香港整体的制度架构更加适应维护国家安全及融入国家发展大局的需要,确保“一国两制”不变形,不走样,行稳致远,更富生机与活力。

  

   田飞龙,全国港澳研究会理事,北京航空航天大学高研院/法学院副教授;

   来源:《紫荆》杂志2021年4月号

  


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