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郑毅:论宪法上的“中央的统一领导”

更新时间:2021-03-23 12:50:02
作者: 郑毅  

   摘要:对《宪法》第3条第4款“中央的统一领导”的释义学研究亟待深化。可在梳理“领导”与“统一领导”宪法规范脉络的基础上,区分“领导”“统一领导”“领导和管理”等术语,进而对《宪法》第3条第4款中的“领导”扩大解释。“中央的统一领导”的制度基础包括作为外部要素的中国共产党的领导、作为前提要素的单一制、作为形成要素的人民代表大会制度、作为逻辑要素的民主集中制、作为结构要素的地方的主动性和积极性,以及作为实施要素的中央事权的根本性。“中央的统一领导”的制度实现包括四大环节:作为前提的统一思想的领导,作为基础的宪法和法律的统一实施,作为核心的中央对地方人事、财权和事权的控制,以及作为保障的军事基础。

  

   关键词:中央统一领导;中央与地方关系;《宪法》第3条第4款;民主集中制;领导和管理

  

   《法学家》2021年第2期目录摘要(总第185期)

  

   目    录

   一、“领导”与“统一领导”:宪法文本的脉络梳理

   二、内涵辨析:“领导”“统一领导”与“领导和管理”

   三、“中央的统一领导”的制度基础

   四、“中央的统一领导”的制度实现

  

  

   《宪法》第3条第4款是我国央地关系的元规范,其中“中央的统一领导”更是处理央地关系的基本前提,但相应的宪法释义学研究却并不充分。专题探讨目前仅王建学发表于《中国法律评论》2018年第1期的《中央的统一领导:现状与问题》一文。该文学术价值不言而喻,但有三方面问题尚可反思:一是未能始终恪守宪法释义学的立场,对规范文本的解剖麻雀仍可加强;二是将“中央的统一领导”二分为中央事权和执行机制的逻辑导致其规范内涵狭隘化;三是过于聚焦“中央的统一领导”本身,对一些重要的关联性制度因素剖析不足。本文旨在探讨《宪法》第3条第4款“中央的统一领导”的规范内涵。由于笔者在此前两篇文章中已分别探讨了第3条第4款中的“中央”和“地方”以及“地方的主动性、积极性”的规范内涵,故本文在涉及前述内容时不再赘述。

  

   一、“领导”与“统一领导”:宪法文本的脉络梳理

  

   “统一领导”为偏正关系,“统一”意为“一致的”“整体的”“单一的”,“领导”意为“率领并引导”。剖析两者在《宪法》第3条第4款框架中的耦合逻辑,应首先作宪法史上的考察。

  

   (一)“领导”的宪法脉络

  

   聚焦央地关系的“领导”始见于1954年《宪法》(以下简称“五四宪法”):第49条第14项规定国务院对全国武装力量建设的领导;第65条第1款规定县级以上人民委员会对下级人民委员会的领导。1975年《宪法》(以下简称“七五宪法”)的“领导”聚焦中国共产党的领导:在序言部分凸显中国共产党的宏观领导;第2条既明确中国共产党的领导核心身份,又强调中国共产党作为工人阶级领导国家的“媒介”身份;第13、15、16条分别确认中国共产党对国家、武装力量和全国人大的“领导”。1978年《宪法》(以下简称“七八宪法”)的领导同样聚焦中国共产党:承继七五宪法的经验,继续在序言和正文两个部分同时规定,但删除了中国共产党领导国家和全国人大的规定;第14条首次强调了马克思主义、列宁主义、毛泽东思想的思想领导;第19条第2款“中国共产党领导武装力量”继续明确贯彻“党指挥枪”原则。应注意到,现行宪法序言第七段同样提到了指导思想,但在表述上用的是“指引”而非“领导”。这当然有语义学方面的考虑,但结合领导的“率领并引导”内涵以及“指引”和“引导”的词义相似性可知,现行宪法隐去了相关思想的“率领”的功能,其背后的深意尚待进一步探讨。

  

   基于现行宪法文本中“中央”的多元内涵,中央“领导”的规范格局从实施主体角度可分为五类。一是党的领导:在序言中以三段篇幅,从逻辑上全面覆盖党的领导的“昨天、今天和明天”;2018年修宪充实第1条第2款,再次将党的领导地位的规定写入正文。二是行政机关的领导:第89条的国务院“领导”,包括第3项规定的对不属于各部和各委员会的全国性的行政工作的领导,以及第6、7、8、10、11项规定的对相关具体事项的领导;第108条县级以上地方各级政府对下级政府的领导。三是第93条第1款规定的中央军委对全国武装力量的领导,解读的关键在于中共中央军委和中央军委的耦合关系。四是第137条第2款规定的最高人民检察院对地方各级人民检察院的领导。五是第125条第2款规定的国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导。

  

   (二)“统一领导”的宪法脉络

  

   “统一领导”初见于《共同纲领》第33条,但仅限于“经济部门”的场域。五四宪法初步实现了体系化规制,包括:第49条第3项国务院对各部委的统一领导,第4项国务院对地方各级行政机关的统一领导;第66条国务院对地方各级人民委员会的统一领导;第81条最高人民检察院对地方各级人民检察院的统一领导。较之《共同纲领》,五四宪法变化有二:一是分别明确了国务院和最高人民检察院在各自系统中的“统一领导”地位,比《共同纲领》更具体;二是删除了《共同纲领》关于“统一领导”的原则性条款,结构上反而有所缺失。七五宪法只在第20条简要规定国务院统一领导各部委和全国地方各级国家机关的工作。七八宪法在一定程度上又恢复了五四宪法的体系特征:第11条第2款确立了“中央的统一领导”的宏观原则,明确其作为发挥中央和地方“两个积极性”的前提要素而非并列元素的规范属性;第32条确认国务院对各部委和地方各级国家机关的统一领导;第37条第4款规定国务院对地方各级革命委员会的统一领导。但基于特殊的时代背景,七八宪法并未恢复五四宪法中最高人民检察院对地方各级检察院的“统一领导”的规定。

  

   现行宪法对“统一领导”的规定最为详尽:第3条第4款、第89条、第110条第2款分别与七八宪法第11条第2款、第32条、第37条第4款之间具有鲜明的承继关系,只是基于历史背景的转换对个别术语进行了微调。此外,现行宪法还恢复了最高人民检察院与地方各级检察院间的“领导”关系,但删除了五四宪法第81条中“统一”的限定。

  

   二、内涵辨析:“领导”“统一领导”与“领导和管理”

  

   (一)“领导”与“统一领导”

  

   克莱默(Ernst A. Kramer)指出:“对于不明确的规定,借助针对相同或类似情形作出的规则,可以消除该规定产生的不明确性。”五四宪法第81条第2款在规定最高人民检察院同地方各级人民检察院和专门人民检察院的关系时使用了“统一领导”的表述,而在现行宪法第137条第2款几乎一致的语境中,“统一领导”悄然转变为“领导”,似乎暗示了比较分析的可能。但蔡定剑却指出:“现行宪法规定的检察院这种领导关系同1954年宪法及《人民检察院组织法》规定的领导关系不完全相同,现在对检察机关实行的是双重领导体制,下级人民检察院在接受上级人民检察院领导的同时,还要向同级人民代表大会及其常委会负责并报告工作,下级人民检察院检察长须由上级人民检察院检察长报同级人大常委会批准任命。”领导的双重化意味着继续强调“统一”领导就不再合适。可见,前述比较虽有助于区分“领导”和“统一领导”,但与央地关系的语境关联有限。而《宪法》第3条第4款的“领导”之所以强调“统一”,主要还是该款作为我国央地关系根本宪法原则的超然规范地位使然。

  

   (二)“领导”与“领导和管理”

  

   “领导和管理”的表述为现行宪法首倡,集中在第89条。除“领导和管理”外,该条尚有“(统一)领导”和“管理”两种表述,这三种表述也就形成了横向比较空间。同时,在此前历部宪法中,仅五四宪法第49条列举了国务院职权,故现行宪法和五四宪法对国务院职权的表述差异又构成了纵向比较空间,见表1:

  

   表1 “领导”与“领导和管理”

  

  

  

   从横向比较来看,“领导”侧重组织性权能,“管理”意为“负责某项工作使顺利进行”,侧重事务性权能;“领导和管理”则是对两种权能的兼顾。毛泽东曾言:“中央的部门可以分成两类。有一类,它们的领导可以一直管到企业,它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督;有一类,它们的任务是提出指导方针,制定工作规划,事情要靠地方办,要由地方去处理。”这就区分了面向事务的“管理”和面向组织的“领导”。在第89条中,纯粹“领导”职权如第3项和第4项,具体的事务性工作其实由各部委、地方各级国家行政机关负责实施,国务院主要扮演组织(如分工、统筹、监督)相关部委或地方各级国家行政机关的角色;纯粹“管理”职权如第9项——由于《宪法》第62条第15项和第67条第15项已将“决定战争和和平”和“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”的职权分别赋予全国人大及其人大常委会,因此国务院主要侧重对外事务的具体实施。至于更综合的“领导和管理”表述,如学者所言:“国务院既可直接管理,亦可将管理权下放给地方政府,从而使自己在一定程度上退居领导地位”。

  

   从纵向比较来看,五四宪法中并无“领导和管理”的表述,但应关注两处表述变化。

  

   第一,五四宪法的“领导武装力量的建设”,现行宪法变为“领导和管理国防建设事业”。“武装力量的建设”的内涵大于“国防建设事业”,而现行宪法对国务院相关职权的规定较五四宪法有所限缩,原因在于1982年中央军委的设置。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出:“武装力量的建设,还是归国务院管。”根据1982年《关于宪法修改草案规定设立中央军事委员会的通知》,“国务院仍设立国防部,主管除国防工业生产以外的国防建设,包括国防预算、经费、编制、装备、补给、训练和军事制度建设等军政工作。而国防部的工作,实际上也将在党的中央军委直接领导下进行”。可见,国务院的职权集中在武装力量建设项下国防建设事业的实施性工作,理应增加“管理”的表述。

  

第二,五四宪法的“管理民族事务”,现行宪法变为“领导和管理民族事务”。根据《宪法》第4条第3款和《民族区域自治法》序言第2段,相当一部分具体的民族事务实际上由各级民族自治地方的自治机关具体处理,国务院履行“领导”职能即可;同时,亦有大量民族事务超越了民族自治地方的治理范围——如跨区域民族事务、国家重大民族事务、散杂居民族事务等——国务院则可能承担具体“管理”职能。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2021年第2期
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