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张厚安:“乡政村治”,农村基层 新的 “政治模式” ——在实行土地联产承包责任制以后

更新时间:2021-03-20 23:30:33
作者: 张厚安  
现在一个乡镇再也不是十几个助理员了,干部人数一般都在100人以上。

   3.全国各地区,在乡镇之下也设置了一个“层次”或派出机构,这个层次一般叫管理区。乡镇政府对辖区的各项事务已不再是直接行使管理权。

   这些变化同时也提出了一些值得思考和探讨的问题,这就是:为了坚持效能、精简、直接管理的原则,如何进一步深化乡镇政权改革?随着农村经济的发展、改革的深化,乡镇人民政府是否必须设置二级机构,完全改变原来的助理员制?县以下的层次区划,根据建国以来多次反复的经验教训究竟几级为宜?实行撤区并乡以后,乡镇与村之间是否需要设一个中间层次?这些既是当前急需解决的理论与实际问题,又是牵涉到宪法、地方政府组织法的法律问题。

   在谈到新中国农村基层政权的特征时,还应该看到现行的乡镇体制与旧中国的乡镇体制的本质区别:它已由原来压迫劳动农民群众的工具变成了为人民服务的工具,而且在整个行政活动中,社会事务占有相当大的比重,具有行政体制与社会保障体制合一的特点。

   上面是从乡、镇的政治属性和行政管理的角度,从我国政权的行政区划来看的。但是,广义上的乡、镇又是一个复合概念,它既包括政治属性,又包括自然属性,是由乡村和集镇两个词组成,因此也包括这两个方面的地域。乡村指的是生产结构以农业为主、人口分布比较分散的广大地区,是指乡民聚居的一个一个村民点或自然村落,有村庄、弯子、屯等不同称谓的乡村社区,一般叫农村。集镇由乡村孕育、进而在集市的基础上发展起来的,是指以乡村为经济依托、居住人口比较集中、非农业人口比重大、商品经济较发达、交通较便利的区域社会经济活动中心。我们讲的镇政权乃是指的建制镇,它是在集镇发展的基础上建立起来的,但又不同于一般集镇。我们通常说的小城镇则是指县城、建制镇和乡政府所在地的集镇及工矿点、卫星城的统称。从1955年6月和1963年3月中央颁布和经过调整设立的建制镇的条件看,当时是把镇作为城市的一个层次,把镇与乡作为划分城乡界限的标志。至1984年,中共中央1号文件又把原来的社队企业和镇办企业统称为“乡镇企业”。这样就在概念上开始突破了原来的乡和镇的界限,明确了镇是农村的中心。当然就镇的地位和作用而言,它介于城乡之间,既是城市带动农村的前沿阵地,又是沟通城乡联系、促进城乡结合的桥梁和纽带。今后,随着乡村的进步和城镇发展的趋势,传统“农村”概念也必将发生变化。根据1986年9月26日中共中央和国务院第22 号文件关于“凡是设了镇政府的地方,就不再设乡政府”的规定,现在建制镇的辖区已从原来的小城镇扩大到包括相当部分农村社区,形成“镇代乡管村”的体制。同时,近年来随着乡镇企业和农村商品经济的迅速发展,乡政府所在的集镇不断扩大,乡与镇的差别也越来越小。

   (二)、“村治”——乡政的基石

   “乡政村治”作为治理乡村过程中形成的一种新的政治模式,是我国社会主义的上层建筑活动并同为社会主义经济基础服务。乡政以国家强制力为后盾,具有高度的行政性和一定的集权性;村治则以村规民约、村民舆论为后盾,具有高度的自治性和民主性。就村治对乡政的作用而言,村治是乡政的基石。“乡政村治”就是中国特色的农村政治。

   在中国历史上,任何剥削阶级的国家政权,都有着高度集权的烙印。即便是在这样的集权政治之下,乡村政治也总是或多或少地带有“亲民”或“民治”的特征。在农村最基层,朝廷一般不直接委派行政官员,而是在村民中物色“代表人物”充任村治首领。村的名号,也一度为里、保等所取代。但无论何时,相当于今天的乡和相当于今天的村的层级总是存在的,而村治,始终是乡政的基础。自秦汉以来,县以下基层组织的设置虽各有不同,但乡总不是“空中楼阁”。乡政与村治总是互相依托。近现代,集权体制受到资产阶级民主思想特别是新民主主义思想的冲击,自治的名词普遍采用了,乡政村治毕竟都向民主化前进了一步。但不管是民主还是集权,乡政村治的依存关系是不变的。北洋军政府在山西、云南、浙江实行过“村本政治”又称“村治”。新民主主义革命时期,国民党统治区在实行区村制、区乡保甲制的同时也实行过村治,曾规定“以聚居同一村庄,独自成立自治团体者成为村”;革命根据地和解放区多实行区乡村制。可见无论是革命的还是反革命的“乡政”,均必须以村治为依托。

   在社会主义新中国,乡(镇)政权是以工农联盟为基础的人民民主专政国家的农村基层政权,乡政尽管方式行政化,但在根本上保证的是人民的民主权力;至于村治,不但内容上是民主的,而且形式上也逐步走向实行直接民主的村民自治。新中国乡政村治的结合已具有全新的基础。但尽管如此,二者的差异仍然存在,前者着重维护全体人民群众的共同利益,后者则着重维护社区内乡民的局部利益。二者的区别与联系决定了二者都具有国家利益与乡民利益、社会利益与社区利益、整体利益与局部利益的协调功能,而且村治的这种协调功能更为直接。正因为如此,村治对于乡政,在新中国尤其具有重要意义:

   1.村治是巩固以工农联盟为基础的国家政权的根本保证。在我国有近8亿人口生活在农村,农村问题、农业问题、农民问题本质上就是政治问题或政权问题。村庄是农村社区的基本单位,国家需要千万个村庄提供农产品以满足城市的需求,乡(镇)政权要通过村级组织贯彻执行国家的方针、政策,实现国家利益,了解农民的愿望、需求、欢乐与忧愁、意见和建议,并发动广大农民行使管理国家的权利。良性运行的村治,能使乡政得心应手,使共和国的基础坚如磐石;恶性运行的村治,会使农民愤懑日增,使农村危机四伏。

   2.村治是社会主义民主政治建设的基础工程。列宁曾指出,人民需要共和国,为的是教育群众走向民主;人民需要的不仅仅是民主形式的代表机关,而且是要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众实际地参加各方面的工作,让群众在管理整个国家中起积极作用。发动群众行使民主权利,毋容置疑是乡政的重要活动内容;而村民委员会又恰恰是这一活动的最佳组织形式。村治,本质上是村民自治。通过村委会,村民不仅能直接选举人民代表治理国家,而且能在村民会议上行使一切政治、经济、文化、社会事务的自治权利,这就为我国的社会主义民主政治建设奠定了坚实的基础。

   3.村治是维护农村社会安定团结的前沿阵地。维护农村社会稳定,是农村基层政权的重要职能。而我国的村级组织,作为社会利益与社区利益的调节器,不仅要行使在社区外部的职能,而且要调节和控制社区内部社会生活的运行,调解民间纠纷,维持社会治安。目前,由于民主法制建设还不够完善,赌博偷盗,抢劫斗殴,封建迷信等现象还时有发生,对这些不良行为的治理,乡级组织是难以独立完成的,关键还是靠村民自治和各种村级组织正常运转和充分发挥作用,同时利用村规民约等,在群众中筑成坚强的第一道防线,把问题解决在社区内部,把犯罪行为消灭在萌芽阶段。

   4.村治是农村经济文化繁荣及公益事业发展的重要环节。村民脱贫致富,整顿村容、兴修水利、防洪防汛、救灾修路、植树造林、拥军优属、养老抚幼、修建学校、沟通信息、发展科技,从生产、流通到生活各个方面积极为乡民提供社会化配套服务,这不仅是农村基层政权必须关心的事,而且更为重要的是,它乃是村级组织的基本工作内容。所有这些问题,乡(镇)政权是难以面面俱到而且也不必面面俱到的。实践证明,这些工作要做好,只有依靠村自治组织发动群众来完成。

   同时实践还证明,社会主义村民自治的民主不仅有利于促进经济的发展,也有利于民族的团结。在少数民族地区,实行村民自治,可以促进民族团结。总之,在农村实行社会主义民主自治,有利于调动广大农民的积极性,有利于解决农村各方面的问题。所以说村民自治的意义非常重大。彭真同志曾指出:中国的民主应该是从两头做起,一头是从中央,从全国人大做起,从上面的改革做起;另一头是从下面做起,即从基层做起。10多年来,实行村民自治已经取得非常大的成效。但是这些成绩还只是初步的。我们还应看到各地发展的不平衡。对我国农村的状况必须分类评估,不能一概而论。沿海不同于内地,平原不同于山区,少数民族地区更有其特点。现在我们国家村民自治搞得比较好的还是少数,还有不少地区挂的是村民委员会的牌子,实际上还是用传统的老方法进行管理,像人民公社时期那样,连称呼都没有改变,有的甚至是家族族长和头人在那里管事,许多落后的东西还在那里起着作用。搞村民自治,关键是要在农村基层实行民主治理,使农村基层从传统的人治走向民主法治,而这一任务又十分艰巨。能人也必须法制规范,没有民主监督的能人政治是危险的,村民自治就是社会主义民主政治。

   村民自治是乡镇政权的基石,奠定好这个基石,就是要实现民主、法治,就是要实现农村“8亿农民”当家作主。党领导的本质就是领导人民当家作主。“三个自我”(自我教育、自我服务、自我管理)、“四个民主”(民主选举、民主管理、民主决策、民主监督)是近几年来实行村民自治总结出来的经验,真正做到这些则很不容易。我们只有坚持这样做下去,社会主义民主政治才能最终落实到广大农村基层。

  

   理顺“村两委”和

   “乡与村”之间的关系

   1.关于村民委员会与村党支部的关系问题

   村党支部的核心地位和作用乃是贯彻《村民委员会组织法》、实行村民自治的重要保证。实践证明,能否真正树立村党支部的核心地位、发挥村党支部的核心作用,不仅关系到一个村的经济发展,而且关系到村民自治制度的顺利推行。但是在一些地区的农村基层党组织由于党员年龄老化、新党员发展缓慢、对党员的教育放松,使得党的组织削弱,活动减少、甚至处于软弱涣散的状态,像这样的党的基层组织在群众中的威信和影响必然大大下降,当然也就不能起到核心作用了。必须指出村党支部的核心地位和核心作用是靠村党组织在群众中的威信和全体党员在群众中的表现和模范行为树立起来的。正因为如此,党的首要任务是要管理好党自身。

   关于村党支部与村委会的关系问题,首先应该看到这两个组织具有不同的性质和作用,既不能混同,也不能互相替代。目前常常听到一些乡、镇干部说:“村党支部应以村委会为依托”,有的甚至干脆把村委会与村妇联、村共青团等群众组织并列。这无疑是贬低了村委会的地位和作用,忽视了村委会是实行村民自治的“主要组织形式”和在村民自治活动中的主体地位。村民只能通过村民委员会去实行村民自治、当家作主,党支部不应去包办代替村委会的工作直接操办一切村务。

   目前有些地区为了适应《村民自治组织法》关于村党支部在村民自治中的“核心地位”的规定,在村民委员会委员实行直选的同时,对党支部委员也实行了“两票选举制”。在湖北省的一些地区实行了党支部“双推一选”制。这些做法,从当前农村实际看,虽有一定意义,但并不能从根本上理顺村民委员会和村党支部委员会“两委”的关系。

   2.关于村民委员会与乡镇政府的关系问题

   乡镇政府与村民委员会之间是否保持“乡对村的指导,支持和帮助,村协助乡开展工作”的关系(即人们常说的指导与被指导的关系),是一个关系到是否坚持村民委员会的自治性质的大问题,决不能动摇。但是,就是在这个问题上,却一直存在较大的分歧和争论。

早在《村民委员会组织法(试行)》草案讨论的过程中,在六届人大五次会议上,就有代表提出:村民委员会不是一级政府,指令如何贯彻?只是“指导关系”,国家下达的任务如何完成?以后,在试行《村组法》的过程中,不少乡镇干部也对这一规定有保留。他们认为,如果改变长期以来乡村之间存在的领导与被领导的关系,那么乡镇政府就会成为一只无脚的螃蟹,将造成工作被动。有人甚至提出,在今日中国农村实行村民自治是“超前了”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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