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石龙潭:行政诉讼的诉的利益——以日本撤销诉讼为素材

更新时间:2021-03-17 00:50:13
作者: 石龙潭  

   摘要:  狭义的诉的利益,一般是指原告的诉求是否具有发动国家审判力量加以审判的必要性或价值的问题。这种必要性或价值若存在,原告的诉求就会接受法院的实体(本案)审理并由法院做出实体(本案)判决,反之就会遭到驳回。日本《行政案件诉讼法》第9条既是有关原告适格也是有关狭义的诉的利益的规定,因而两者面临着同样的课题——如何解释“法律上的利益”。狭义的诉的利益问题,大多出现于行政处分后的情况变更等场合。行政处分性、原告适格、狭义的诉的利益,归根到底属于行政诉讼审理的对象,其不过是为了解决能否进入实体判决的入口问题而已。鉴于作为主观诉讼的撤销诉讼同样发挥着监督和督促行政正确运营之功能,在诉讼政策上,对于那些与自己利益相关且真心诚意提起诉讼者尽可能予以承认和支持方为上策。

   关键词:  诉的利益 原告资格 行政处分性 撤销诉讼 日本行政诉讼

   某种意义上说,诉的利益存在于任何形式的诉讼当中。在日本,谈及行政诉讼案件尤其是撤销诉讼的“诉的利益”时,主要有以下三种语境:其一,当事人的诉求是否具有利用国家审判制度加以撤销的实际价值或必要性,即狭义的诉的利益;其二,将前者和原告适格合称为广义的诉的利益,并将前者视为客观诉的利益(或者诉的客观利益)[1]而将原告适格视为主观诉的利益(或者诉的主观利益);其三,也是最广义的理解,在狭义的诉的利益和原告适格的基础之上,外加当事人的诉求内容是否适合作为法院审判的对象,即行政处分性之有无。

   本文中,笔者主要以撤销诉讼中的狭义的诉的利益[2]为素材,在对日本行政法学上有关诉的利益的理论做一个整体概观之后,结合各个时期具有代表性意义的典型案例(以最高法院的判例为主),梳理并详细分析诉的利益论的发展脉络,最后对该理论所面临的各种课题加以全方位考察,以期能够为中国同仁思考同类问题提供一些参考。

   一、诉的利益论概观

   (一)何为诉的利益

   在日本,行政处分性、原告适格、诉的利益,是行政诉讼最基本的诉讼要件,可简称为行政诉讼的三大要件。[3]诉的利益,作为撤销诉讼的基本要件之一,如前所述,广义也包含原告适格在内,而最广义的甚至涵盖行政处分性,但狭义的诉的利益,一般是指在各个具体案件当中,原告所请求的内容是否足以具有应由法院做出实体判决的必要性或实际价值。换言之,诉的利益是指撤销某一行政处分的实际必要性或价值的问题。这种必要性或价值若存在,诉的利益就会受到认可,反之,原告的诉求就会被法院驳回。[4]

   撤销诉讼的目的,在于当个人的权利利益遭到或者可能遭到行政机关的违法处分侵害时,通过撤销判决消除行政处分的法律效果,从而恢复个人的权利利益。因此,若行政处分对当事人不具有不利效果即没有对其权利利益造成损害,则诉的利益不存在。第二次世界大战(以下简称“二战”)后的日本行政案件诉讼史上,曾经出现过这样两个非常有趣的案例:一个是原告因请求撤销针对自己的减额纳税处分而提起诉讼[5],另一个是原告因针对市内工作调转要求取消该调令而提起诉讼。[6]由于前者的减额处分显然对当事人有利,而后者在同一市内的工作调令并未给当事人的身份、薪酬等带来任何变动,结果法院均以行政处分对原告不具有损害效果为由否定了诉的利益。

   总之,诉的利益,只有当法院就原告诉求具有做出判决的现实必要性时才会受到认可。诉讼必须能够给原告提供实际的救济,而不是观念上的满足。纵然行政处分性受到认可、原告完全适格,一般也无法向法院请求撤销对自己有利或者不一定有利但至少不会带来不利影响的处分,因为这里不存在诉的利益。

   (二)问题的由来

   “二战”结束后,日本经历了短暂的空白期后进入《行政案件诉讼特例法》[7]的时代。当时,判例和学说站在反思“二战”前思想的立场上,逐步摒弃了追求严格意义上的“权利”侵害的思维,转而倾向对拥有“法所保护的权利利益”者承认撤销诉讼的原告资格,从而为拓宽广义的诉的利益受到认可的范围提供了可能,但该法并没有直接对原告资格和诉的利益做任何规定。

   由于《行政案件诉讼特例法》是在“二战”结束后仓促出台的,无暇顾及行政诉讼的方方面面,作为《民事诉讼法》的特例只设置了区区12个条款。同时,针对当时各种行政法规中业已存在的有关诉讼的先行规定也没有加以充分的梳理,不仅在解释上留下诸多疑义,而且与各种行政法规之间也存在龃龉和矛盾。因而,在其后的实际运用中碰到诸多难题,给国民权利的保障和行政运营带来不少困难。[8]1962年该法被废止。

   同年,作为《行政案件诉讼特例法》的替代法日本制定了《行政案件诉讼法》。该法中尽管不见“诉的利益”的字眼,但一般认为其第9条就是有关诉的利益的规定,如后所述,该条款是把原告适格与狭义的诉的利益合并在一起规定的。

   第9条(原告适格)

   撤销处分之诉及撤销裁决之诉(以下称“撤销诉讼”),限于就请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益者(包括处分或裁决的效果由于期间的经过或其他理由丧失后,依然对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益者),才能提起。

   若仅从条文的名称来看,本条款显然是就原告适格做出的规定,即立足于特定的个人是否具有提起撤销诉讼的正当资格的观点所设立的诉讼要件。而从其内容看,据说立法者当时主要是基于以下的考量才作为“权宜”之计将原告适格与诉的利益合并在一起规定的。第一,在具体场合中诉的利益与原告适格不易区分,撤销诉讼中很难将两者严格区分后再一一做出规定。第二,不仅如此,如果对诉的利益加以积极解释,是可以将其与原告适格联系起来一起规定的。[9]依笔者看来,这种判断恐怕是立足于诉的利益与原告适格皆属于广义的诉的利益这一理论前提。顺便说一下,这是日本首次在实定法中对行政诉讼的原告适格与诉的利益做出规定。截至此前有关行政案件的诉讼法当中,包括《行政案件诉讼特例法》在内,诉讼要件被视为理所当然,均不见什么特别的明文规定。[10]

   从当时的立法背景来看,由于《行政案件诉讼法》中作为行政案件除了以撤销诉讼为代表的抗告诉讼之外还设有民众诉讼[11]和机关诉讼[12],为了与这些具有客观诉讼性质的诉讼类型相区别、避免混淆,有必要对撤销诉讼的诉的利益加以界定。本条旨在明确,撤销诉讼作为主观诉讼只有诉的利益存在时方获认可。同时,撤销诉讼,并不仅仅局限于行政处分的相对人,只要针对撤销行政处分具有法律上的利益者皆可提起。而在这些点上,撤销诉讼具有与民众诉讼和机关诉讼等客观诉讼不同的性质和目的。[13]

   在《行政案件诉讼法》出台之前,理论界与实务界就行政处分失效之后是否还存在承认诉的利益的余地或可能性等曾经产生过争议。一种观点认为,撤销诉讼的目的在于排除行政处分的法律效力,因此当处分失效之后诉的利益就不复存在了。当时最高法院就站在这种立场,在有关确认村长解职投票效力的诉讼中,以村长任期满了为由否定了诉的利益。[14]著名的“地方议员除名案”[15]中,尽管很多人强烈主张,原告虽然因任期已满而无法回归议员地位,但若处分违法由于请求薪酬等权利尚存,应该对其承认诉的利益,但由15名法官组成的最高法院大法庭最后仍然判决:既然任期届满,已经无法恢复议员资格,从而失去撤销该处分的意义(8名赞成,7名反对[16])。

   另一种观点主张不把撤销诉讼的目的局限于排除行政处分本身的效力,而将恢复因处分而产生的不利影响也纳入其中。这种见解主要是基于以下的考量:行政处分失效后,同处分原本从当初就无效和通过职权溯往性地撤销不同,这里残留着当初以处分合法为前提所形成的各种各样的法律关系。譬如,受免职处分的公务员在打官司的过程中迎来退休年龄,即便撤销处分也无法恢复原职。但由于被免职的公务员所蒙受的损害,并不止于无法恢复原职,受到免职处分之后,随之也无法获得薪酬。严格说来,工资的拒绝发放并不属于免职处分本身的效力,而是伴随免职处分所派生出来的不利影响。然而,站在被处分者的立场,纵然无法恢复原职,但当然会提出支付工资的请求。

   如果我们只把撤销诉讼的目的定位于排除行政处分的效力,那么这种目的当然会因行政处分的失效而丧失,诉求也会随之遭到驳回。反之,如果将其定位于向原告提供救济以消除目前所蒙受的权利利益侵害,那么即便是在失效之后,只要非以撤销行政处分则无法恢复当事人的权利等法律上的利益尚存,就不失去诉的利益。这与行政处分的效力本身无关。[17]

   鉴于存在上述分歧,同时考虑到若以“地方议员除名案”中的那种逻辑来应对,则意味着行政处分一旦有效期满国民就将失去获得救济的机会[18],于是,在1962年制定《行政案件诉讼法》之际,起草者针对诉的利益,在第9条中以括号条款的形式规定,“包括处分或裁决的效果由于期间的经过或其他理由丧失后,依然对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益者”,可以提起撤销诉讼,宣示了如下的立场:即便处分或裁决因过期等失效,但当依然存在着通过撤销该处分或裁决予以保护的法律上的利益时,诉的利益存在。从而以立法的形式否定了此前最高法院大法庭在“地方议员除名案”中所做的判断。

   由此可见,立法者并没有把撤销诉讼的目的限缩于排除行政处分的效力,反而选择了对诉的利益予以广泛承认的见解,承认即使行政处分的效力失去之后诉的利益依然可能存在。《行政案件诉讼法》实施之后,最高法院很快就在同类案件中肯定了诉的利益。[19]

   《行政案件诉讼法》制定以来,历经40余年没有进行实质性修改。与其他国家相比,日本行政案件的提起数量非常少原告胜诉率也相当低。[20]而且,法院严格解释诉讼要件的结果,致使许多案件在没有进入实体性审理之前就被打回。造成这种局面的原因,我们当然可以指摘审判实务中法律运用过于严格,但《行政案件诉讼法》本身的缺欠恐怕也不容忽视。有鉴于此,日本于2004年对《行政案件诉讼法》进行了大幅修改。

   这次修改,号称是该法1962年制定以来史上最大的一次。其主要内容,除扩大撤销诉讼的原告资格外,还包括新设“课予义务诉讼”和“禁止诉讼”、抗告诉讼的被告由行政机关改为其隶属的行政主体、扩大抗告诉讼管辖法院的范围、延长撤销诉讼的出诉期间、扩充临时救济制度等。[21]

   但针对原告适格和诉的利益,本次修改沿袭了此前不直接对狭义的诉的利益做出规定的传统,在保留第9条题目“原告适格”的前提下,将原有的第9条内容变更为第9条第1款,同时新设了针对原告适格尤其是行政处分相对人以外的第三人的原告适格的解释指针[22]——第9条第2款,修改后的第9条全文如下:

   第9条(原告适格)

   第1款 撤销处分之诉及撤销裁决之诉(以下称“撤销诉讼”),限于就请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益者(包括处分或裁决的效果由于期间的经过或其他理由丧失后,依然对处分或裁决的撤销具有应当恢复的法律上的利益者),才能提起。

   第2款 法院在判断处分或裁决的相对人以外的其他人有无前款规定的法律上的利益时,并不是根据该处分或裁决所依据的法令规定的文句内容,而应当考虑该法令的宗旨、目的以及作出处分时应当被考虑的利益的内容及性质。这种情形下,在考虑该法令的宗旨及目的时,应当斟酌与该法令有共同性目的的相关法令的宗旨及目的;在考虑该利益的内容及性质时,应当酌量该处分或裁决所依据的法令被违反时受损害的利益及性质,以及受损害的状态及程度。

由此可见,经过这次全面修改后,现行《行政案件诉讼法》有关诉的利益的实定法条文,并没有实质性的改变。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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