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孙宪忠:从《民法典》看乡村治理中急需关注的十个法治问题

更新时间:2021-03-14 12:09:59
作者: 孙宪忠  

  

   摘要:结合我国《民法典》的实施,研究乡村振兴战略实施和乡村治理中的问题,意义重大。研究这些问题时,要重视两个核心的民法规则:一个是《民法典》第96条关于农村集体法人作为民法特别法人的规定;另一个是《民法典》第261条关于农村集体经济组织所有权的规定。纵观中华人民共和国成立以来农村集体组织及其所有权制度的重大变化,推进乡村振兴战略、完善乡村治理的法律制度,需要进一步准确认识社会主义的土地理论、农村集体化理论,遵循经济基础决定上层建筑的马克思主义原理,在涉及农业的经济基础已发生本质变化的情况下,勇敢地推出农村地权流转的政策思路。在乡村治理的法制建设中,要解决村民自治组织和农民集体经济组织相区分的问题;解决集体经济组织法人制度中建立股东大会、成员大会、董事会、监事会等机构的问题;完善集体组织中的成员和成员权的制度设计;重视农村集体经济组织的特别法人地位;把“三权分置”当作一项重要的制度予以推广,搞清楚地权运作的法律基础问题;把紧宅基地审批关,推行宅基地的“三权分置”;修订《农民专业合作社法》,满足解决农村建设用地权利及新型农村合作社问题的需要;解决农村集体、农民家庭和个人的各种土地权利登记问题。

   关键词:《民法典》;乡村治理;法治建设

  

   一、引言

   党中央提出把乡村振兴作为下一步国家发展的重大战略之一。《民法典》中有很多关于农村问题的规定,从乡村振兴战略和乡村治理的角度看,《民法典》中的许多规定可以遵循。这方面的问题很值得研究讨论。研究这些问题时,要重视两个核心的民法规则:一个是关于农村居民组织体的规定,也就是《民法典》第96条关于农村集体法人作为民法特别法人的规定;另一个是关于这个组织体的基本权利的规定,也就是《民法典》第261条关于农村集体经济组织所有权的规定。笔者认为,乡村振兴也罢,乡村治理也罢,很多问题的研究都和这两个法律制度直接相关或者间接有关,而且这两个制度在《民法典》编纂过程中有比较大、比较明显的变化,很值得研究讨论。

   依据《民法典》第96条的规定,农村集体经济组织是一种特别法人。在民法中明确把农村集体经济组织作为一种法人,这在以前是没有的。从20世纪50年代到现在,农村集体经济组织在现实生活中已经存在几十年。从我国现行法律所确定的法律制度基础来看,从国家未来的政治、经济发展和农村发展格局来看,农村集体经济组织还要长期存在、继续发展下去。因此,《民法典》承认农村集体经济组织的法人地位,这一点特别值得研究和探讨。还要看到,《民法典》规定农村集体经济组织是一种“特别法人”,这提出了“特别”的准确含义的问题。搞清楚这个问题,对于下一步农村改革发展和依法治理,意义都非常大。事实上,《民法典》以前的政策和法律上、政治生活中早已出现农村集体的概念,但这个概念所包括的组织体的法律形态及其含义没有写入民法。《宪法》《物权法》等法律都提到了集体财产所有权,但这个所有权的主体到底是一个自然人的合伙,还是一个法人体,或者是一个其他什么样的组织体,没有任何法律规定。《民法典》把农村集体经济组织规定为法人,而且是特别法人。在笔者看来,这个规定首先具有填补空白的意义,更重要的是,有为下一步乡村振兴和农村治理提供法律基础的意义。因此,相关问题需要深入研究。

   《民法典》第261条是关于农村集体经济组织所有权的规定,这个规定相比以前的相关规定有一个重大的改进。在《民法典》以前,集体所有权就叫集体所有权,而《民法典》将集体所有权称为成员集体所有权。在集体所有权之前加上“成员”两个字,所揭示的内涵很丰富,对下一步农村发展具有非常重大的意义。这同样是一个需要认真研究的问题。下文就从《民法典》的角度谈谈乡村治理中十个方面的问题。

   二、中华人民共和国成立以来农村集体组织及其所有权制度的重大变化与启发意义

   农村问题一直是中国共产党特别关注的问题。从土地革命时期到抗日战争时期再到解放战争时期,中国共产党对农村和土地问题都高度关注,无论是党的文件还是党的领导人的著作中都有很多论述。值得注意的,中华人民共和国成立以来,关于这两方面制度建设的指导思想有四次重大变化。

   第一次重大变化是,中华人民共和国成立后建立的土地制度废止了农村中的地主地权,让每一个农民家庭都能享有土地所有权。这种制度是按照新民主主义的土地革命思想建立起来的。按照新民主主义的土地思想,中华人民共和国制定了《土地改革法》,通过这个法律的贯彻,使每一个农民家庭都分配到土地,享有土地所有权。这就解决了中国历史上数千年来土地集中垄断在地主手中的问题。土地是当时农村社会最重要的生产资料,把土地平均分配给农民,既为农民解决了安身立命的基础问题,又从根本上解决了中国历史上一直没有解决的因土地占有的不平等甚至集中和垄断而造成的剥削和欺诈的问题。新民主主义革命的土地纲领、土地思想深得中国人民拥护,按照毛泽东等革命领袖的有关著述,土地革命既是中国共产党战胜国民党的基础,也是中华人民共和国成立的基础。新民主主义产生的家庭或农户的土地所有权制度,是一种自耕农式的自然经济的法律制度。自耕农经济的特点是家庭成员自己劳动、自己收获、自己消费,只有很少的农业产品用来交换。自然经济有它的优点,劳动者可以直接看到自己的劳动成果,所有权人的权利能够及时行使并转化为物质利益,这符合当时的中国国情。但是,这种农业生产方式也有生产规模小、难以实行规模化耕作、难以抵挡自然灾害等缺陷。

   中国农村土地制度的第二次重大变化是,建立农村合作社,因此形成了合作社这种社会主义的集体经济组织,也形成了合作社的土地所有权。20世纪50年代中期,中国共产党以社会主义的土地思想指导农民,从互助组开始组建合作社。社会主义土地思想的基本出发点是填补自耕农经济的严重缺陷,进一步发展农业生产力。如上所述,自耕农一家一户独立经营、占有小块土地,不仅在经营规模上无法取得良好效益,还给机械化农业作业造成无法克服的困难,出现蝗灾、旱灾、洪灾时,单一农户根本无法抵御。因此,从20世纪50年代中期开始,中国共产党以社会主义的土地革命思想领导农民走集体化道路,引导农民组织建立互助组、合作社,把土地集中起来经营。在这种情况下,农民中产生了区别于地方政府组织的经济组织形态,即互助组、合作社。这就是那个时代的农民集体。农民集体从互助组、合作社的形态发展到高级社,其结构转变巨大。但是,必须注意一个核心问题:互助组并不触动农民的家庭所有权,合作社虽然取得农村土地的所有权,但保留了农民家庭或者农户的土地股权。当时指导农民组建合作社的“合作社章程”等文件,明确承认农民家庭或者农户享有股权且按股分红。在这种情况下,农民家庭或者农户作为合作社的成员,是有其在合作社中的股权这种民事权利保障的。也就是说,在这一时期,农民家庭或者农户的民事权利一直是明确的、肯定的。在老一代革命家薄一波所著《若干重大决策与事件的回顾》这本书里,对这一阶段我国农村土地权利发展情况有很清晰的描述。

   我国土地制度的第三次变化出现在20世纪50年代后期到60年代,也就是所谓的大跃进时期。这个时期出现了所谓的共产主义土地思想,在这种思想指引下出现了人民公社这种农村社会的组织形式。人民公社的基本特点是一大二公、政社合一。其含义就是,人民公社既是农村基层的政权形式,也是农民土地所有权的享有者。这就意味着把原来农民合作社的土地所有权交给了基层的人民政权,实际上就是国家政权取得了土地所有权。这就是很多人曾经谈到的共产主义土地制度。在这种制度下,农民家庭或者农户对土地的民事权利将永远丧失。这种共产主义土地制度的历史虽然不长,但对中国后来的发展及农村发展造成的消极效应很大。对此,我们应该注意。

   我国土地制度的第四次重大变化发生在1962年,当时重新确定了农村土地仍然归社会主义集体所有的形态。按照“人民公社六十条”,农村土地所有权被确定为“三级所有、队为基础”。其中,农村的生产小队作为集体经济组织的基本形式被确定下来(1982年《宪法》生效后,生产小队被称为村民小组),土地所有权以及其他集体财产的所有权也从人民公社拿出来,交给了这个主体。从此以后,我国农村土地的所有权制度基本上再没有变化过。改革开放后农村实行土地承包制度,其基础就是农民集体经济组织享有土地所有权,这一点没有改变。集体经济组织作为农村农民的基本组织体,对其全部不动产和动产享有财产所有权。这种情况得到1982年《宪法》的确认。不论是农村集体经济组织,还是农村土地所有权,这两项制度的基础都是这样确定下来的。

   必须注意,1962年“人民公社六十条”所确定的农村土地权利以及1982年《宪法》中关于集体土地所有权的表述,其中再也没有农民家庭或者农户所享有的具体民事权利的内容。这些法律政策中,农民家庭或者农户不再对集体土地或者财产享有类似于合作社时期的股权的具体民事权利。当前,很多人主张的社会主义的农村土地制度观念,把1962年确定的农村土地权利格局绝对化,认为中国社会主义的农村土地权利制度就应该是这样的。但是,我们不能忘记,20世纪50年代中期建立的农村集体经济组织和土地所有权是建立在农民家庭或者农户享有固定股份性质的民事权利的基础上的。而且,在农村建立社会主义土地制度的初衷是保留农民家庭或者农户在集体中的具体民事权利。这一初衷尤其是当时这些制度所体现的社会主义思想,已经被很多人忘记。这种健忘症,对于后来农村实行土地承包制、在土地承包经营权的基础上实行“三权分置”、农村宅基地制度改造,都曾造成妨碍。这个问题,值得我们思考。

   在探讨我国农村集体经济组织及其所有权的历次重大变化时,应该看出来,虽然中国共产党对农村、农民的组织体以及农民土地问题非常重视,但其指导思想中有坚持不变的因素,也有多次变化的因素。笔者认为,这个不变的因素,就是执政党和中央政府对中国农民集体组织体以及农民地权的制度一贯非常重视的态度,及其一贯实事求是地探索符合中国国情也符合社会主义理想的指导思想。在探索的过程中,一些政策和法律的出台也曾经有盲目冒进的情况,但在认识到相关错误之后,比较及时地予以了纠正。而一再发生变化的因素,其实就是我国在农村和土地制度上的探索因生产力水平发展变化而带来的政策和法律上的不断调整。应该看到,农民组织体制度和土地所有权制度的建立,其基础是要为农民的生存和发展确立符合经济发展水平的生产方式,然后在这种生产方式的基础上建立相关法律制度。从历史资料来看,在20世纪60年代,我国农业总产值占国民经济总产值的70%左右,而农民人口数占国家人口总数的百分之七八十。在这种情况下,农业总产值与其对应的农民人口总数是相当的,当时的农业可以自产自足,甚至可以脱离城市工商业而独立发展。这就是说,当时农民基本上可以从农业收入中获得比较恰当的社会保障。经济基础决定上层建筑,当时国家建立的农村集体组织制度、农村土地所有权制度都具有脱离城市工商业、脱离国民经济整体的特征,或者说具有一定的封闭性,其表现就是把农民稳定甚至固定在土地上,限制他们离开土地而自由流动。在当时的情况下,这种封闭性对农民并不构成损害,甚至在一些地方、一段时间内,农村的生活水平还高于城市。因此,当时国家还作出农业支持城市工商业发展的决策,在经济运行中出现了剪刀差的现象。

然而,在农村与城市的生产力发展水平相比已经发生巨大变化之后,应及时改变相关观念。当前,我国国民经济总产值中农业总产值所占比例已经小于10%,而农村居民人口还占国家总人口的40%左右。城市工商业反哺农业的时代已经到来,而且国家已经开始实施补助农业的各种措施。但是,可以清楚地看到,(点击此处阅读下一页)


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