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卢锋:拜登经贸政策的纠结

更新时间:2021-03-10 16:17:27
作者: 卢锋 (进入专栏)  
试图通过退出TPP与缔约美墨加重新定义区域经贸规则。然而一定程度拜特朗普政策影响所赐,2020年底以亚洲国家为主体的RCEP协定成功签署,中欧领导人宣布如期完成中欧综合投资协定谈判,中国开始就加入CPTPP积极准备并计划与该协定成员非正式接触,以东亚为主轴的区域主义和经贸体系建设取得突破性进展。如果说十余年前美国主导TPP的设计与谈判意在打造“经济北约”制衡中国崛起,目前看来倒是美国与东亚国家经贸联系面临体制性疏离可能。

  

   美国重回CPTPP纠结在于,拖延决策不作为会坐视经济和战略代价不断增长,很快行动急起直追又面临多方掣肘前途未卜。如何在上述各种方案中取舍,抑或寻求替代策略绕道而行,是拜登对外经贸政策布局的关键看点之一。除此之外,目前中国、美国以及退欧后英国这三个曾经或现实拥有特殊影响力大国,都在考虑如何加入CPTPP经贸协定,这个态势会给未来大国博弈以至全球经贸治理规则演进带来什么新的可能与机遇,也会给人们提供新的想象空间。

  

   如何处理单边关税遗产?

  

   特朗普政府对外经贸政策单边主义最具特征表现,是凭借美国国内消费市场和进口规模的相对实力,以各种借口对贸易伙伴频繁单边加征关税挑起贸易战。美方加征关税引发对象国报复措施,并纷纷在WTO对美国提出诉讼,对国际贸易秩序与多边贸易体系规则造成严重扰动和损害,引发国际社会的广泛质疑与诟病。拜登政府要回归多边主义与尊重国际规则,显然要尽快全面取消这些关税措施。然而美国新政府难以与前任彻底划清界限,加上某些客观环境条件制约,关税政策“去特朗普化”可能不会那么顺遂简单。

  

   回顾特朗普政府加征关税贸易战过程,先是在2018年初对韩国、中国等国以所谓全球保障的201条款对电冰箱和太阳能板加征关税,接着对包括其欧盟等盟国在内的全球范围贸易伙伴国钢铝产品进口发起232条款调查并以“国家安全威胁”为由加征关税。2018年北美自贸协定重新谈判期间曾再次以国家安全威胁为由宣称将对加拿大、墨西哥汽车征收关税,2019年对日本、德国与韩国等盟国提出类似关税措施威胁。2018年还以墨西哥未有效控制边境非法移民为由宣称要援引“国际紧急经济权力法(IEEPA)”进行关税惩罚。另外作为欧美航空补贴多年争端的最新进展,美国经WTO授权于2019年10月对欧盟空客飞机及葡萄酒、奶酪等加征关税,一年后欧盟经WTO授权又对美国飞机和零部件及它商品加征关税。

  

   针对中国的超级规模关税战,以2018年3月22日USTR发布针对中国所谓不公正贸易措施的301调查报告为标志拉开序幕,2018年7月6日和8月23日先后分两批对340亿美元和160亿美元对第一阶段500亿美元中国进口商品征收关税,并引发中国平行等额报复关税措施。同年9月24日对2000亿美元中国进口征收10%关税,中国随即对600亿美元美国进口加征关税。2019年美国威胁要对中国剩余3000亿美元进口加征关税,并于9月1日对其中第一批约1200亿美元进口商品加征15%关税。此后关税措施虽经调整,然而在2020年初双方达成第一阶段协议后,美国对华商品进口平均关税仍是贸易战之前六倍以上。此外,美国还定点打压中国半导体行业头部企业,将华为、中芯国际、中兴等列入出口商品和服务限制的“实体清单”加以制裁。

  

   特朗普关税战的打击面具有全球性,然而中国是其聚焦的最重要对象,上述对华贸易战规模之大、范围之广、影响之剧,为当代国际经贸关系史所仅见。拜登如诚意拨乱反正,最具有说服力行动应是尽快取消对华关税措施。然而由于美国新政府在对华关系定位上仍将中国看作主要战略竞争对手,日前美国贸易代表办公室发布的拜登政府任内首个贸易议程报告还表示将利用“所有可用的工具”来应对所谓的中国“不公平贸易行为”,因而难以指望美国新政府会很快做出取消对华关税的正确选择。实际上去年12月美国当选总统拜登就表示,他不会立即采取行动取消特朗普与中国于今年1月签署的中美贸易第一阶段协议,其中包括美国对价值2500亿美元的中国输美商品征收的25%关税。今年2月18日美国新任财长耶伦接受采访时表示,“美国将维持特朗普政府时期针对中国商品加征的贸易关税。”

   美国关税措施“去特朗普化”在短中期较可能变数,是拜登政府如何处理对欧盟等盟友的钢铝等关税。早先特朗普政府就此进行232条款调查时,美国智库与各界就对以国家安全威胁为借口加征关税的正当性提出质疑。钢铝关税措施虽使美国增加了一定数量就业岗位,但是额外关税的提价效应对下游行业竞争力以及消费者福利带来严重负面影响。根据彼得森国际经济研究所(PIIE)专家研究,钢铝关税措施推动新增8700个工作岗位,然而导致钢材价格上涨9%,使得钢材使用方为每个新出现工作岗位需要额外支付65万美元。美国钢铁业绝大部分工人年工资不到5万美元,平均劳动生产率为18万元左右,通过关税手段在钢铝行业新增一个工作岗位的经济代价,是美国钢铁工人年均工资的十余倍,是其年均劳动生产率的3倍以上。可见从经济上看钢铝关税显然得不偿失。

  

   基于建制派常识与美国全球经贸整体利益观察,对最重要盟友违背国际规则加征钢铝关税不啻自毁长城之举。因而欧盟对拜登政府尽快调整相关政策抱有期待。今年元月27日,欧盟驻美国大使呼吁刚刚就任的拜登政府,立即取消对钢铝征收的进口关税,并努力解决有关飞机补贴的长期争端。2月5日白宫发言人回应:相关政策仍在审查之中。这个虽能说得过去然而略带拖延意味的回应,显示即便对主要盟国的关税战措施,拜登政府也不准备像重返气变协定或重返世卫组织那样简洁明快地纠正错误。

  

   新政府的为难纠结之处在于,除了需考虑与其它政策协调统筹的技术性因素外,即便调整对战略利益比较一致的盟国关税措施,仍会受到国内利益受损群体反对制约,并且在这类场合利益受损的“积极少数”对公共政策会有显著超过其人数比例的影响力。另外,拜登政府强调对外经贸政策需以国内就业与中产阶级福祉为圭臬,对贸易政策影响评估不再把消费者福利与生产者就业效果等量齐观,这些方针取向也会对相关政策选择产生掣肘。

  

   不过有关这个议题的纠结困难或许比较有限,估计拜登经贸团队仍可能会较早考虑退出或调整对欧盟等盟国的关税战措施,作为实施其修复加强与盟国合作关系政策的一个组成部分。相关纠偏政策可能会跟某种专项补贴纾困措施结合,或平行设计推出某个对冲性政策以调和。如果认为取消关税措施动静过大,至少可以考虑通过扩大或放松豁免关税条件,变相达到部分退出关税措施的意图。

  

   修复WTO争端解决机制?

  

   WTO及其前身GATT,与IMF和世界银行一起,被看做战后建立的国际经济治理机制三大支柱之一。WTO首创包括上诉法庭环节在内的争端仲裁机制,使其拥有对成员经济体违反规则行为的独特认定和惩罚功能,从而显著提升了多边贸易规则执行效率,因而曾被称赞为国际经济治理体系的“皇冠上的明珠”。2008年金融危机以后,美国国内对自身经济增长乏力以及外部竞争力相对走弱焦虑感上升,对多边贸易体系尤其是WTO争端解决机制不满与抱怨增加,奥巴马政府分别在2011和2016年以不同借口两次否决上诉法庭法官任命。特朗普政府时期美国WTO政策凸显两方面特点:一是试图通过WTO改革按照美国利益新设和修改多边贸易规则,二是一意孤行持续阻扰上诉法官遴选并导致WTO争端解决机制无法正常运转。

  

   特朗普主政初年美方就在2017年7月WTO总理事会上提出改革问题;同年12月在阿根廷举行WTO第11次部长会议上,美国贸易谈判代表在正常议程之外再次高调提出WTO改革议题,并联手欧盟、日本就WTO改革涉及的经济体制敏感问题发布第一份联合声明。WTO创建后20多年,信息革命与数字化推动产业技术革命拓展深化,全球经济增长格局与国际贸易投资形势都发生深刻演变,这期间WTO规则创新进展滞后于现实经济形势发展,改革必要性确实存在。然而美方倡导的诸多改革具体建议片面体现美国利益要求,或脱离发展中成员国现实经济发展阶段条件,其不合理因素受到包括中国在内很多WTO成员国质疑和抵制。

  

   特朗普政府更具有争议性的WTO政策,是指责WTO争端解决机制的上诉法庭运作存在诸多弊端,并利用WTO决策需要一致同意的规则要求持续阻扰启动上诉法庭法官遴选进程,导致上诉法庭到2019年底因达不到审理案件所需三位法官人数而被迫停摆。依据WTO提供数据,从1995年初到2020年底25年间,WTO成员一共向争端解决机制(DSB)提出了598个案件,除去约四成通过双边磋商得到解决的案例外,356起约六成案件应要求建立专家组进行裁定。进入专家组流程案例中有265个形成专家组报告,其中174起约占66%案件提交到上诉法庭。对WTO争端解决案例数据观察显示,成员国作为起诉方赢得案例概率要远大于应诉方,如美国发起的124起案件胜诉率为91%,而同期被起诉155起案件败诉率为86%。由于通过WTO争端解决机制打官司既耗时又费力,因而提起案例成员通常要在慎重评估案例背景并在比较有把握时才提起磋商诉讼,这从一个侧面显示WTO争端解决机制的有效性。

  

   总体而言WTO上诉法庭对争端解决机制和多边贸易体系有效运转发挥了积极作用。在WTO总共发生不到600起案件中,美国总共发起120多起并取得九成以上胜诉率,可见美国实际上也是该机制最为活跃的利用国并获得利益。当然毋庸讳言,由于规则设计存在不完善与系统运行流弊,上诉法庭和争端解决机制确实存在一些需改进之处,就此而言美国对上诉法庭提出的六点质疑并非完全没有事实依据。然而问题在于美国一再执意阻扰上诉法官遴选同时,并未就如何改进上诉法庭运行方式从而化解争议提出切实和具体建议,也不愿正面讨论与回应其它成员国提出的诸多改革建议,显示特朗普政府似乎要借机取消上诉法庭而不是要改进它。

  

   采取上述极端手段迫使WTO上诉法庭停摆,显然是特朗普政府在贸易规则领域实施单边与民粹主义政策风格的典型表现,并引发WTO成员国的普遍质疑或反感。如果拜登政府对外经贸政策真要回归多边主义与尊重规则轨道,显然有必要尽快解除单边阻扰措施,及早启动上诉法官遴选进程以恢复争端解决机制正常运作。然而实际情况是拜登政府并未立即改正特朗普政府的错误决策以拨乱反正。如3月初发布的拜登政府第一份年度贸易政策议程报告中,仍重复WTO上诉法庭的所谓问题与消极影响,表示在这些问题得到有效应对之前,“美国尚未准备好统一启动WTO上诉机构法官补缺进程”。

  

   拜登政府未能在第一时间让WTO上诉法庭起死回生,背后也有其纠结之处。优先控制疫情与推动经济复苏是一个理由。另外,这个问题对美国国内政治敏感程度虽或低于重回CPTPP以及取消关税措施,然而纠正美方多年政策仍可能被解读为拜登政府在维护美国利益上不够给力而受到压力。更为深层纠结之处可能与美方尚未就WTO上诉机构未来前途拿定主意有关。

  

   近年相关讨论显示,美国有些并非特朗普政策坚定支持者的学者,也基于美国利益并从不同角度主张,未来多边贸易规则体系未来不必保留上诉机构,而应退回到GATT时代不具有严格约束力而主要采用外交程序的争端解决机制。是要采取改进措施更好地遵守1995年WTO争端解决规则,还是回到GATT时代的争端解决方法,抑或用打压上诉机构作为推动美方属意的某些WTO改革议程筹码,拜登经贸团队需厘清这些问题才能亮出如何处理特朗普政府这个政策遗产的底牌。美国相关选择如何与包括中国在内的广大WTO成员国主张诉求互动与博弈,将决定全球多边贸易规则体系的未来演变前景。

  

   本文来源:网易研究局

  


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本文责编:陈冬冬
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