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刘仁琦:少年司法国家责任论纲

更新时间:2021-03-08 22:31:44
作者: 刘仁琦  

  

   【摘要】由于国家责任的缺失,限制了我国少年司法制度的宏观规划、整体布局与协同进步,以致法律体系不完善、地域差别较大、部门协作壁垒等问题一直存在。国家责任更具“宣誓”意义和政策指引价值,其与政府责任、司法机关责任存在主体不同、责任内容不同、责任实现方式不同等区别。从国家责任角度出发,应加速制定“儿童福利法”,完善儿童福利制度,理顺刑事诉讼法内部规则,细化收容教养制度,协调刑法、刑事诉讼法与其他部门法的衔接;少年司法所需经费可实行国家财政统一拨付,国家应统筹发展少年司法模式,并大力发展中西部少年司法社工组织及少年司法社工;明确司法机关、政府相关部门的责任分配,强化家庭、学校作用的发挥,积极推动公安、司法机关、政府部门与少年司法社工组织的协同发展。

   【关键字】少年司法;国家责任;宏观指引;整体调度;资源整合

  

   当前,我国社会结构急剧转型,社会经济迅速发展,未成年人犯罪形势依然严峻。据公开资料显示,2014年至2019年,全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人284569人,经审查,提起公诉292988人,受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人数量居前六位的罪名、人数分别是盗窃113077人、抢劫57845人、故意伤害47881人、聚众斗殴39881人、寻衅滋事39082人、强奸17690人,六类犯罪嫌疑人数量占全部犯罪人数的82.28%。[1]不同于成年人司法,少年司法重点关注“行为人的回归而不是对行为的惩罚,其目的是促进涉罪未成年人回归社会,帮教、监督、考察恰恰是少年司法最重要的内容”{1}。总体而言,少年司法应以促进涉罪未成年人的健全发展为目的,以保护主义为基本理念,以“儿童利益最大化”为基本原则,因此,对涉罪未成年人的法律体系以及权利维护、行为矫正、心理辅导、观护帮教的社会支持体系必须健全、完善。囿于我国少年司法起步较晚,相关理论还不尽成熟,加之地域辽阔,经济发展不平衡,地方政策各有千秋,我国少年司法还面临较多问题。

   我国少年司法理论与实务,应有自身“话语体系”。长久以来,我国少年司法理论与实务大都以“借鉴”“移植”为主,中国立场的少年司法还有很大探讨空间,我国近期关于未成年人的立法修改,也已经开始对此重视。为适应新形势下对未成年人的保护与预防未成年人犯罪,《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)与《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(以下简称《预防未成年人犯罪法》)也正在加紧修改进程,“两法”都于近日发布了二次审议稿。将现行“两法”与一、二次审议稿内容分别对比,我们注意到,立法者对国家在少年司法中的价值与作用越来越重视。《未成年人保护法》二次审议稿在“总则”部分更加强调少年司法中的国家责任,例如,该审议稿3条明确,未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利,应由国家负责保障,第7条第2款明确了国家对家庭监护进行监督、指导和帮助的责任。《预防未成年人犯罪法》二次审议稿中也有同样立法倾向,例如,该审议稿6条明确规定,国家在专门学校建设、专门教育组织等方面的责任,同时,该审议稿第9条、第12条等,对社工机构参与未成年人犯罪预防、未成年人犯罪预防学科建设、人才培养、国际交流等方面的国家行为也进行了大体规定。我们认为,少年司法的中国话语体系正在不断深化,少年司法的国家责任也在不断突显。

   少年司法的国家责任,是指国家在少年司法领域,通过国际交往签署国际文件、条约,并在国内进行整体性、体系性的制度安排与政策布局,通过制定国家层面的法律、合理分配公共权力、完善儿童福利制度等方式,保障儿童权利得以实现的国家行为。因此,总体而言,少年司法的国家责任更具理念性、指导性与宏观性,指导少年司法的政策制定、制度构建与规则建立,有利于缩减地域差别、打破部门壁垒、完善法律体系、明确权力运行等。我们认为,我国少年司法的国家责任还并未建立,以致各项资源难以达到大致平衡,并发挥合力。基于此,本文以此为题,拟解决少年司法发展过程中的一些基础理论问题,以期夯实我国少年司法的理论基础,助力其实务发展。

   一、问题审思:我国少年司法之困境

   少年司法不只是“纸面上”的法,更是“行动中”的法,其法律治理体系与社会支持体系必须完备,且应互相支持。社会因素、家庭因素、学校因素、社区因素、媒介因素、个体因素等极容易导致未成年人涉罪触法,因此,为实现涉罪未成年人回归社会,少年司法需求要较为多元。但由于理论与实践的结合度不足、系统化与体系化建设不健全等因素,我国“无论是合适成年人到场参与诉讼、社会调查,还是观护帮教、不良行为矫正、社会适应能力提升和社会支持网络的建立等有利于未成年人顺利回归社会的工作”{2},都呈现法律体系性不强、地域差别较大、部门协作存在壁垒等问题,少年司法之困境亟待解决。

   第一,国家缺少统一立法安排,少年司法法律体系并不完善,各部门间衔接不够顺畅。就未成年人犯罪而言,我国并没有单独的“少年刑事司法法”,取而代之的是散见于《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等部门法中有关于未成年人犯罪的内容,但受立法时间、立法目的、规则的明确性等原因影响,我国少年司法的法律体系不完善,主要表现为法律规则衔接不畅。首先,刑事诉讼法内部关于“少年司法”存在的衔接问题。2012年《刑事诉讼法》单章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”,并对合适成年人、附条件不起诉、社会调查等重要制度作了明确规定,但与刑事诉讼其他规则衔接并不严密,以致实践问题频发。例如:由于未对合适成年人主体身份进行明确,实践中合适成年人参与主体各异、素质参差不齐,以致涉罪未成年人权利不能得到周延保护,由于附条件不起诉适用案件类型、可能判处的刑罚条件等规定过于严苛,司法适用空间不大,由于未对社会调查的主体、社会调查报告的证据性质、社会调查人员的身份及权利义务等进行明确规定,涉罪未成年人社会调查制度的推行差强人意。其次,刑法与刑事诉讼法的衔接问题。根据我国刑法规定,我国刑事责任年龄为十四周岁,十八周岁以下的行为人为“未成年犯罪人”,已满十六周岁的人犯罪,不管所犯何罪,都应当负刑事责任。同时,根据《刑法》17条第4款的规定:“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。”原本收容教养制度对预防未成年人违法犯罪,以及教育和挽救未成年人,可以发挥重要作用,但被规定于刑法中具有刑事司法保护措施[2]性质的收容教养制度,由于规定过于原则,以致刑事诉讼法对收容教养的适用期限、具体适用对象与适用条件、程序决定权、执行机关等重大问题都没有具体的规定,收容教养的制度功能受到严重影口向。最后,刑法、刑事诉讼法与其他部门法的衔接问题。宏观而言,我国广义的少年司法大致可以分为政策倡导、说服教育、侵权赔偿、行政处罚、刑事处罚等五种措施,但由于法律规定的各措施参与主体、参与方式、参与内容、参与程序、执行力度等不同,五种措施间较经常出现“真空状态”,尤其是刑事法律措施与行政措施、民事措施间很难衔接,协议和解、刑事处罚两极化倾向明显,难以阻断未成年人不良行为、严重不良行为向涉罪触法行为的转化。

   第二,国家缺少整体制度安排与资源调控机制,致少年司法地域差别较大。我国少年司法始于20世纪80年代的上海,而至今为止,上海也是在推进、引领全国少年司法的发展。随着少年法庭在全国普遍建立起来,少年司法制度从地方性制度转变为全国性制度。此后,少年司法在我国迅猛发展。但少年司法所需人力资源、物力资源、财力资源较为巨大,受各地经济发展不平衡影口向,我国少年司法地区差异性较大。首先,各地少年司法投入差别较大。就我们了解的全国情况而言,少年司法的发展程度与经济发达程度呈正比。以上海为例,公开资料显示,早在2010年,上海市政府就出资建立起覆盖全市各区县和街镇的涉罪未成年人社会观护体系,包括17个观护站、215个观护点,实现了涉罪未成年人帮教矫正的社会化;而在2016年,上海的社工年平均工资为6.3万元{3}。而我国绝大多数地区,尤其是西部地区,受经济发展制约,少年司法投入非常有限、社工工资极为微薄。其次,少年司法模式差别巨大。一方面,就省际而言,少年司法的政府购买服务制度、社会支持体系建设、合适成年人参与主体、司法社工专业化程度、观护帮教模式等,各省均具有自己的“特色模式”,大相径庭之处可见一斑;另一方面,就各省内而言,上述各制度也迥然不同,一般而言,省会、经济发达、高校资源丰富等城市,少年司法模式较为先进。最后,少年司法社工组织与少年司法社工发展极不平衡。少年司法的发展必须依赖少年司法社工组织与少年司法社工从业人员等专业的社会力量。少年司法社工不同于普通司法社工,其服务对象为涉罪未成年人,对法学、社会学、心理学等复合知识,以及社工专业化程度要求极高。但就目前国内而言,经济发达的上海、北京、深圳少年司法社工组织与少年司法社工发展较好;少部分地区(如西安、[3]兰州等地)受限于经济,有少年司法社工组织,但少年司法社工规模不大,服务范围有限;绝大部分地区既没有少年司法社工组织,也没有少年司法社工,少年司法缺少专业支持,发展极度受限。

   第三,国家缺少总体政策指引与执行督促、监督机制,致少年司法领域各部门协作存在壁垒。“尽管我们倾向于把越轨视为自主的选择或者个人的自我缺陷,但是所有的行为——越轨和遵从——都是由社会塑造的”{4},因此,我们认为,少年司法的有效运行及成效取决于社会服务体系是否完善。少年司法的社会服务体系,是指由政府相关部门、司法机关、家庭、学校或社区、社会组织、社工等构成,服务于少年司法的宣传、教育、调查、识别、预防、干预、矫正、观护、帮教、安置、救助等职能的有机整体。服务体系中的上述主体因占有资源、工作内容、职能分工不同,在少年司法中所发挥的作用也不尽相同。良善的少年司法体系,要求多部门的共同参与、协作,但由于我国权力“条块化”分割严重,部门与部门之间难以有效沟通。首先,负有未成年人权利保障的学校、教委、团委、关工委、妇联、民政等政府部门未形成合力,缺少有效识别困境中的不良行为与严重不良行为未成年人机制、合力救助机制、观护帮教机制、信息共享机制。其次,公安、司法机关与政府部门间未形成合力。少年司法,产生于司法领域,但解决于社会领域。以司法转处为例,为保护未成年人的权益,减少刑事司法强制干预的不利后果,公安、司法机关在充分确认涉罪事实后,在满足一定条件下,对涉罪少年不再继续进行传统的刑事司法程序,转之通过非诉讼的方式而自行予以非机构化处遇,但由于政府部门观护基地缺乏、相关工作人员矫正手段落后等原因,一般预防和个别预防较难实现。最后,公安、司法机关、政府部门与少年司法社工组织难以形成合力。未成年人涉罪,一般与家庭环境、成长经历、教育状况、朋辈关系、负面情绪等因素相关,需要专业少年司法社工组织、心理咨询师等介入,但由于我国专业少年司法社工组织与专业社工人才的匮乏,加之个别部门对社工组织、社工认知度较低、转介机制不畅等原因,少年司法的专业性、可持久性难以保证。

   二、理论视角:少年司法国家责任之证成

少年司法领域应强调国家责任。实际上,我国《宪法》关于儿童保护的国家责任规定是一脉相承的。中华人民共和国建国初期的《宪法》中,就已经体现了儿童保护领域的国家责任,1954年《宪法》94条第2款强调“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”,并在96条第2款规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”,应该说,这是儿童权利保护国家责任的雏形;及至2018年《宪法》修正,基本继受了1954年《宪法》的相关规定,其46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《浙江工商大学学报》2020年5期
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