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董德刚:论国家治理现代化的一般规律

更新时间:2021-03-05 21:47:05
作者: 董德刚 (进入专栏)  

  

   [摘  要]国家治理现代化的一般规律是科学化、民主化、法治化,这既有党的重要文献有关论述为佐证,也有历史与逻辑依据。科学化强调真理性和合理性,民主化强调价值性和人民性,法治化则强调规范性和稳定性。其中,科学化是基础,民主化是核心,法治化是保障,三者总体上相辅相成,但也有一定矛盾。衡量国家治理现代化的基本标准是国家治理自身的本质特征,即是否实现了科学化、民主化、法治化,这“三化”是国家治理现代化的实质内容和根本标志,是推进国家治理现代化的着力点、关键点、基本要求。

   [关键词]国家治理;现代化;一般规律

   [中图分类号]B031  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426(2020)12-0011-09

  

   2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是在党和国家重要文献中第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来,提出了国家治理现代化问题,并且把它作为全面深化改革总目标的一个基本方面。相对于过去人们所熟知的工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”,国家治理体系和治理能力(以下简称国家治理)现代化被不少学者称之为“第五个现代化”,并且已经为大多数人所接受。2019年10月,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,进一步阐述了中国国家治理现代化十分丰富的内容和要求。

   党中央提出的国家治理现代化问题,是针对中国特色社会主义的实际情况,旨在解决我国的现实问题,这个特殊性比较明显。但是,任何特殊都包含着一般,这个一般具有重要的规范和导向的意义,研究中国的国家治理现代化问题需要注意一般规律。换言之,任何国家要实现治理现代化,都必须遵循一定的基本规则,这些规则十分值得研究。鉴于目前人们对这一方面的研究还不多,本文对此进行初步探讨。

  

   一、国家治理现代化一般规律的概念界定

  

   国家治理现代化一般规律这一短语,包含“国家治理”“现代化”及其“一般规律”等多个概念,需要作出简要界定。

   (一)国家治理概念

   我们先谈“治理”概念。对此,现有两种不同的理解:

   第一种是内含肯定性价值判断的解释,把“治理”看作是当代世界比较先进的管理方式和过程,其含义接近“善治”。这是现在大多数学者的看法。

   这些学者认为,治理在当代世界是一个较新的概念,大致发源于20世纪90年代。其主要特点,是不同于统治、管制、控制、领导等单一主体的单向支配行为,而是多主体共同行使公共权力的多向互动过程。以治理与统治的关系为例,可以看出二者之间的根本区别:治理是众多社会主体共同调控社会公共生活的过程,而统治则是少数人对大多数人的支配、控制、压迫行为。

   第二种是把“治理”当作中性词语,不含褒贬意味和价值评价,系指一般的管理、处治等。例如,《现代汉语词典》对“治理”的解释是:1.统治;管理:治理国家。2.处理;整修:治理淮河。[1]1690其第一个义项表明,“治理”既可以指“统治”,也可以指“管理”;既可以指好的管理,也可以指不好的管理,它本身并无好坏优劣之分。

   那么,党中央所说的“国家治理现代化”中的“治理”是哪一种含义呢?笔者认为,主要是在第二种含义上使用的。我们来看党中央关于国家治理的基本界定:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,两者相辅相成……”[2]86-87人们经常谈到的“城市治理”“乡村治理”“学校治理”“军队治理”等等中的“治理”概念,也基本都是在中性的“管理”含义上使用的。

   假如是在第一种含义上使用的话,那么,这种“治理”更接近善治,它在很大程度上已经现代化了,就没有必要再提现代化了。“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一命题本身,就已经表明这里的“治理”尚未实现现代化。大多数学者所持有的关于“治理”就是“善治”这种理解,其实表达的是人们的理想目标和价值追求,其“民主治理”的取向可嘉,但毕竟是一种主观意愿。

   我们再来谈“国家治理”中“国家”的所指。可以把“国家治理”视为倒置的动宾结构词组,这里的“国家”是动词“治理”的宾语,即“治理”指向的客体、作用的对象。它是包含经济、政治、文化、社会、生态在内的整个国家生活、社会生活,因此称之为“国家治理”。正如“企业管理”是指对企业的管理、“经济管理”是指对经济活动的管理一样。但需指出,国家治理的客体是整个国家和社会的公共领域、公共生活,而不是私人领域、私人生活,后者是民众自主活动的领域,尽管国家治理也要给私人领域、私人生活划定活动空间,但总体上不应干预。

   国家治理主要涉及两个方面:一是国家制度和体制等社会生活规则,二是国家治理主体运用、调整和完善这些规则,实际规范和调整社会公共生活的过程及其结果(包括作出重大决策、调控人们的行为、选拔和使用各种人才、实行一定的奖惩等),它在国家治理主体方面表现为治理能力。概而言之,国家治理就是处理社会关系的实践活动,是对社会关系的规范和调整。以上两个方面也可以视为党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把国家治理区分为“国家治理体系”和“治理能力”两个方面的客观根据。

   还需说明的是,国家治理与经济、政治、文化、社会、生态五大领域的划分不是并列关系,而是矩阵式“立体交叉”关系:这五大领域大体上呈平行分布,而治理则像一个垂直型的抓钩,伸向各个领域,既表现为国家整体治理,也表现为经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理以及军队治理、政党治理直至国际治理。国家治理除了这种领域之别,还可以分出层次和阶段,如宏观、中观、微观等层次,初级、中级、高级等阶段。它们纵横交错,构成国家治理之网络。

   国家治理的政治色彩浓厚,但与政治不能简单等同:其一,国家治理还包括经济、文化、社会、生态诸领域的制度、管理等其他内容,它们显然不同于政治。其二,国家治理虽然涵盖政治领域的大部分内容,包括政治制度、政治活动,但还有政治文化等其他方面并未全部统摄在内。同样,对国家治理与经济以及文化、社会和生态的关系也可以作类似分析。

   此外,也有人把“国家治理”看作是主谓短语,认为其中的“治理”是谓语,“国家”是主语,系指治理的主体。不过,持有这种理解的人并不多。究其原因,大概主要是因为这个主体“面目不清”:它是指正式代表国家的政府和执政党呢,还是指狭义的“社会”即广大民众及其组织,抑或二者兼而有之?这里的“国家”语义多歧,还是避开为好。

   顺便回答一个问题:当代国家治理有无社会性质的根本区别?要不要问“姓社姓资”?关键看国家治理的权力即公共权力主要掌握在谁的手中。如果国家治理的权力仅仅掌握在少数贵族和官员手中,广大民众基本无权,那就是奴隶社会、封建社会、官僚专制社会;如果国家治理的权力主要掌握在少数资本富豪手中,广大民众无权参与,那就是原始的野蛮的资本主义社会;相反,如果公共权力为广大民众掌握,人民能够选择政府和执政党,政府和执政党只是反映和执行人民的意志,那么,就是我们所向往的理想社会、真正的社会主义社会。

   对于中国来说,国家治理主体当然离不开代表国家的政府特别是中央政府,作为执政党的中国共产党尤其是党中央更是领导一切的。但是,只有人民才是社会主体和主人,治理的基本主体是人民,共产党归根到底只是人民实现自己利益的工具。这个基本关系需要充分说明,也是把握中国特色社会主义国家治理的基础。

   恩格斯在为马克思的《法兰西内战》一书所写的导言中阐明,一切公职人员都应当是社会公仆,人民才是社会主人[3]110。邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中明确指出:“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具,而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[4]218《中国共产党章程》也强调:“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。”

   在当代中国,共产党掌握着国家主要权力、承担着领导和执政的责任,而这个权力和责任是人民赋予的。我国宪法明确规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。习近平同志也指出:“马克思主义权力观,概括起来是两句话:权为民所赋,权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础,后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”[5]

   (二)国家治理现代化的含义

   一般地说,所谓现代化,系指达到当时世界各国发展的先进水平。它体现着世界历史眼光和广阔视野,具有浓厚的国际比较意味。倘若仅仅局限在一个国家范围内,尽管也有发展水平高低之分,但却是无所谓现代化的。那么,国家治理现代化的标准是什么?这个问题,与国家治理现代化的一般规律密切相关。搞清了这些一般规律,也就明确了基本标准。本文后面将回答这个问题。

   我们国家是否已经实现了国家治理的现代化?国家治理现代化与工业、农业、国防和科技现代化是相互作用的过程。尽管它们之间不是简单的机械对应关系,但一般地说,没有后“四化”,就不会有前一个现代化。现在,我国显然还没有实现后“四化”,所以,也不能说我们已经实现了国家治理的现代化。

   党中央从2013年底开始明确提出国家治理的现代化问题,它意味着我国尚未实现这个现代化,而是处于这个现代化的过程中,否则,就没有必要把实现这个现代化作为我国改革开放的总目标之一。

   2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是,到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”这些论述表明,实现国家治理的现代化是需要我们长期奋斗的目标,而不是现实。

   (三)何谓国家治理现代化之一般规律

   这里的规律系指社会规律。它像自然规律一样,作为偶然性中的必然性,具有客观性(不以人的意志为转移)、普遍性(可重复性和可检验性)、不可逆性(必然性,非如此不可,只是时间早晚而已)。

不过,社会规律通常不是表现为具有百分之百必然性的严格的因果关系,不是有些人所理解的类似于1+1=2那种绝对的必然性,而是主要表现为社会发展的大趋势、较大可能性、主要倾向等,正如经济规律大多表现为一般趋势、“平均数”等一样,(点击此处阅读下一页)


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