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史啸虎:农村土地产权制度改革的方向

更新时间:2021-02-26 21:47:14
作者: 史啸虎 (进入专栏)  
还是第三产业,无论是工业、服务业,还是农业,即便你将所有权和承包权或经营权分开,搞什么承包经营制或是承包经营权流转都是不行的。

  

   农业也不可能例外。如果将土地所有权撇开,无视土地的完整产权,即便在土地承包权流转基础上又搞出一个什么土地经营权新名词,但只要不进行现代的包括土地所有权在内的土地完整产权制度改革,农业也是不可能持续发展下去的。这些年的中国粮食的大量进口(2015年以来中国粮食进口量已连续6年超过1亿吨,其中2017年高达1.3亿吨——作者注)以及2018年夏粮大幅度减产(减产35%),都从不同角度证明了这一点。

  

   由此可见,这几十年来,尽管我们在国有企业改革问题上很早就有了比较清醒的也是正确的认识,但在农业发展问题上我们却始终存有一个很大的认识误区,即普遍认为只有所谓的集体经济才可以搞农业规模经营,而个体农户经济就无法达致规模经营,更无法实现农业的现代化。

  

   中共建政后,我们按照前苏联模式在中国强制性推行土地集体所有制以及违背国际合作社经济原则的所谓合作化和人民公社化,还有后来各次围绕着包产(干)到户经营制度进行的实行或反对这类农村经济改革的历史举措,其理论依据和认识根源无不在此。

  

   但是,我们什么时候认真地想过:我们历史上所推行的、到现在还在坚持的这个否认了农民个人持有土地完整产权的集体所有制真的是符合农民的根本利益以及现代农业产权制度的基本要求的吗?或者说,我们真的能够在维持现行农村集体土地所有权不变的制度基础上,仅仅在土地承包经营权或所谓的土地权能,即用益物权上做文章,无须通过建立起一个完善而成熟现代农业产权制度就可以给中国带来粮食安全和现代化农业?答案显然是不可能的。

  

   多年前,我曾发表了一系列文章谈论农村土地产权制度改革问题,反复强调,我们要想通过土地产权制度改革赋予农民土地财产权,就必须将土地的完整产权而不仅仅是土地的使用权,即土地承包经营权等权能赋予农民。因为这是现代社会产权制度改革的常识。谁见过现在企业的产权不包括企业的资产权益而仅仅是一些企业职工的就业权和承包权?如果这样,谁敢买这类上市公司的股票?或者说,只有这种奇怪“产权”(用益物权)的企业会是正常企业吗?

  

   这几十年的农业实践也证明了,不管我们的政策怎么规定和允许这个土地承包经营权(使用权)可以抵押贷款或转让,但对于农民来说,这种值不了多少钱的承包经营权,即承包土地的用益物权,不过是食之无味弃之可惜的鸡肋而已,而政府则在颁行这些“惠农”政策的同时每年获得了数以万亿计的土地出让金。近几年,政府土地出让金每年增长约1万亿元人民币并于2020年增加到史无前例的8.4万亿元人民币。

  

   为此,我曾一再说,这种撇开了土地完整产权的所谓土地产权制度改革,不仅将阻碍我们城镇化的推行,亦将不利于粮食生产,给中国的粮食安全造成巨大的隐患。极为不幸的是,这些分析和判断在若干年后的今天居然都成为了事实。

  

   在第二和第三产业,即工商业方面,我们很早就明智地认识到即便是全民所有制的国有企业,其要想生存或者有所发展,也必须进行现代产权制度的改革,采用股份制以明晰企业产权及其所属人。除了让国家拥有其应有的国有控股权之外,还应该让企业的经营者和所有员工也都有机会和条件分享到所在企业的部分股权及其收益,以体现社会主义公有制的优越性。

  

   比如,我们于上世纪九十年代颁行的第一部符合国际基本原则的《中华人民共和国公司法》第一条就开宗明义地规定了如下条款:“为了规范公司的组织和行为,保护公司、股东和债权人的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济的发展,制定本法。”另在第四条也明确规定:“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”【6】最近十年的国企改革中,我们还将几乎所有非竞争性行业的国有企业的数以千亿元人民币计的国有股权允许企业员工用国家支付的买断工龄收入冲抵或另行购买并让个人持有。

  

   可奇怪的是,我们为什么到现在为止始终未能在第一产业,也就是农业方面,就现行土地集体所有制进行必要的完整产权制度改革并实行土地资产股权化呢?难道我们那么多政治家和经济学家们真的就没有意识到这个问题吗?显然也不是的。但如果不是,那又会是什么原因呢?

  

   这里只能有两种解释:一是这种土地的集体所有制的载体——“集体”的法律概念非常模糊而无法在法律上实现法人化。比如,这个集体是指村民小组范围内的集体还是指行政村范围内的集体?抑或是一个乡镇、一个县甚至一个省或全国农民的集体?这个所谓集体在其诞生迄今几十年的时间里始终没有法律定位,更无司法实践。我国的众多法律都明确了集体所有的土地可以由“集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”,但是,这只是代表,即代表那个面目模糊的所谓“集体”行使所有权而已。

  

   好在包括我在内的国内许多学者多年不懈地追问之下,今年初实施的《民法典》终于约定“农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人”为特别法人了【7】。但因始终未对这些特别法人治理结构、权责利以及是否属于营利法人或非营利法人等进行约定和分类,加上又将集体法人这类私法人与机关法人这类公法人混为一谈,这个农村集体特别法人的法律面目迄今还是模糊不清。人们会问,我们为何非要长期地维持着这么一种模糊的土地集体所有权人概念呢?显然,这是一种体现了政府利益的政策。

  

   其次,由于我们必须坚持自己确定了的意识形态,即集体所有制乃社会主义公有制不可或缺的组成部分,于是便担心如果改革了这么一种公有制形式,我们就可能会背离社会主义道路而走上所谓资本主义道路,从而动摇我们的社会主义制度的经济基础。历史上,我们将所有反对集体化和人民公社化的思想和有这种思想的人均视作阶级敌人或反革命的理论依据都在这里。

  

   应该看到的是,改革开放以来坚持以意识形态问题作为工作出发点的所谓改革并不多,因为我们的改革说到底其实就是在改革现有意识形态。执政党的决策越来越趋于务实。1997年中共中央在其第十五次代表大会时虽然一如既往地重申了集体经济的优越性,但在其报告中却专门提及了“所有制实现形式可以而且应当多样化。”【8】我觉得,这是一个很有远见、也是非常富有创新的改革思路。这表明中共对土地集体所有制的改革在思想上得到了一定的解放。

  

   然而这些年来,人们期望中的对农村集体经济,尤其是土地集体所有制的改革却始终没有出现。人们也没有想到,我们在工商业和农业的现代产权制度改革上我们竟然一直奉行一个双重标准,即我们在工商业领域不惜冒着可能大幅度降低全民所有制在国民经济中的比重等政治和经济风险,也要实行公司资产股权化并将大量的国有资产有偿或无偿地出让给国企员工以推进改革,但我们却在农业领域仍然刻意地保持着一种土地资产产权模糊的状态,而且到今天仍然拒绝对集体土地进行完整产权改革以让广大农民按份持有,甚至即便是农民自己的住房及其宅基地使用权也不愿意实行市场化和商品化,致使广大农民面向城镇的自由迁徙成为泡影,甚至在农村制造出数以亿计的“三留守”人员,即留守儿童、留守妇女和留守老人,也使得中国的城镇化因广大农民始终没有所居住房屋及其宅基地的市场交易权下的参与而步履蹒跚。

  

   上世纪八十年代中期之后,中国“三农”问题随着农村产权制度改革的停滞、农民收入的日渐降低以及农民负担更加沉重而日趋严重。到了上个世纪末,中国农村、农业和农民这所谓的“三农”问题均陷入了极大的困境。

  

   上世纪九十年末起,我们又在全国范围内开始了发展迅猛的城市化的进程。与市场经济国家不同,在我国,城市化是由政府而非市场的力量主导的。城市政府在城市化中利用原本已经过时并需要及时修订的法律规定通过大量征用农用土地并将其改变用途以推向市场的做法聚敛了巨量的财富。现行的产权模糊且不完整的土地制度对政府的强征强拆等强力剥夺式行为起到了推波助澜的作用。

  

   这二十多年里,我们各级政府从现行的这个没有进行完整产权制度改革的土地制度中获得了多大的利益呢?据统计数据披露,2001年地方政府土地出让金仅为约1300亿元人民币,2014年即高达4.3万亿元。土地出让金占地方财政收入之比也从16%猛增到56%以上。2018年全年的土地出让金6.5万亿,2019年即猛增至7.8万亿,去年,即2020年,政府因征用集体土地并将其卖出而获得的土地出让金已高达8.4万亿元人民币,占到了全国财政收入18万亿的47%。

  

   不仅如此,前些年由于并未将土地出让金列入地方政府财政预算内收入,收入和支出都极不规范,大量被用于行政开支和腐败消费,收支漏洞多多,也造成了无数官场贪腐事件。多年前就有资料披露,大约有70%或以上的官场贪腐都与土地有关。

  

   在我国还出现了一个令人感到奇怪的现象:一方面各级政府财政收入出现超常速度和规模增长,另一方面,我国广大农民阶层的收入却长时间增长缓慢。贫富及城乡差距则不断扩大。可以认为,我国的现在的城市化以及经济发展模式依然与五十年代的工业化方式一样在很大程度上是依靠无视农民的土地权益去维持其城市繁荣和工业竞争力的。根本原因还在于我们没有像工商业企业的现代企业制度改革那样适时而彻底地在农村推行农村土地完整产权制度改革。

  

   农村土地完整产权制度改革的缺失是中国现代农村改革历史上的一个不容忽视或否认的事实。我们只有承认这个历史事实,才能认真地审视农村改革的欠缺与失误之处并找到正确的改革方向。

   ————

   【1】摘引自《全国农村社会经济典型调查数据汇编》,中共中央党校出版社,

   1992年11月版

   【2】《中国经济周刊》2017年8月29日报道

   网址:http://finance.china.com.cn/industry/20170829/4370645.shtml

   【3】详见中-共中央《关于经济体制改革的决定》(1984年10月党的十二届三中全会通过)

   【4】详见《中华人民共和国公司法》(1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议通过)

   【5】详见中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议1993年11月14日通过)

   【6】摘引自《中华人民共和国公司法》第一章总则

   【7】《民法典》第九十六条规定,“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人,为特别法人。

   【8】江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告(1 9 9 7 年9 月1 2 日)

  


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本文责编:川先生
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