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蔡裕明:国际气候外交:中美两国在气候变迁议题合作的可能性

更新时间:2021-02-23 11:25:21
作者: 蔡裕明  

  

   一、前言

   美国新任总统拜登到目前为止所公布的内阁名单当中,除国务卿与国家安全顾问等人外,最值得重视的应该是任命奥巴马总统时期的国务卿凯瑞(John Kerry)作为气候变迁特使(Special Presidential Envoy for Climate)。凯瑞将参与美国的国家安全委员会,这标志着美国国家安全委员会,将首次涵盖专门负责气候变迁议题的官员。拜登也表示入主白宫后的第一件事,即是华府将重新加入《巴黎协定》(Paris Agreement)。凯瑞誓言,“在不久的将来,美国将建立一个将气候危机视为当前紧急的国家安全威胁的政府”。

   拜登任命气候变迁特使以及强调气候变迁的议题,可谓说美国重视将气候变迁视为国家安全威胁的一部分。拜登在竞选期间宣示,华府将订定具有影响力的政策,并且促进国内外集体的行动。在国际层面上,拜登政府将气候变迁议题当作修补与强化欧洲传统盟友的安全合作关系的起手势,并对中国抛出气候变迁牌,试探美中两国是否可先就气候变迁议题进行讨论。

   中国国家主席习近平在2020年12月12日在“气候雄心峰会”(Climate Ambition Summit)藉由视讯发表题为《继往开来,开启全球应对气候变化新征程》的讲话,提出面对气候变迁的新举措,除展现北京推动生态安全与可持续发展的理念外,也是一种国际气候外交的展现,更是某种程度上回应以气候变迁议题作为美中关系发展的基础。

   二、国际气候外交

   地球暖化与海平面上升、酸雨与臭氧层遭破坏、雨林遭砍伐与有毒物质的扩散正威胁人类所居住的环境,如今这些污染物正破坏大气结构从而导致全球的气候变迁,这使得气候变迁成为当代人类最为重大挑战之一。气候变迁进一步造成水资源的短缺、更为极端的洪水或暴雨、热浪或层出不穷的森林大火更威胁人类社会,进一步造成气候难民或引发暴力冲突,国际社会遂呼吁外交政策应在气候变迁扮演重要的角色,让国际气候外交进一步解决全球社会所面临的共同问题。气候外交也是威胁最小的工具。国际间有关于环境议题或气候外交的双边或多边合作,本身可以促进对话与信任,从而有助于区域稳定。

   2016年,欧洲联盟理事会(Council of the European Union)确定气候外交在联合国气候变化大会后的政策方向。第一,在外交对话、公共外交和对外政策中继续倡导将气候变化作为战略优先事项;第二,在低碳排放和适应气候变化的发展背景下支持执行《巴黎气候协定》(Paris Agreement);第三,强调解决气候、自然资源、繁荣稳定与移民之间的关系,外交政策需要在其中扮演重要的角色。其中2015年12月缔结的《巴黎气候协定》是历史性的里程碑,是多边外交的重大胜利。

   气候政策在外交谈判过程中扮演重要角色,例如,建立碳交易市场与机制、能源转型体系、建立具有韧力的社会以及可持续发展的公私伙伴关系,这些任务也有助于建立双边或多边伙伴关系,共同合作解决气候变迁所带来的地缘政治后果与安全隐忧。奥巴马的首席气候谈判代表和气候顾问斯特恩(Todd Stern)和波德斯塔(John Podesta)在去年4月《外交事务期刊》(Foreign Affairs)中的〈因应气候变迁外交政策〉(A Foreign Policy for the Climate: How American Leadership Can Avert Catastrophe)指出,“改变始于国内”。他们认为,这将需要针对气候变迁采取强有力的行政和立法行动,以及重新建立美国在气候科学领域的领导地位。

   由于特朗普政府已多次退出包括《巴黎气候协定》、《开放天空条约》(Open Skies Treaty)与2015年的伊朗核协议等国际协定,因此存在国际信誉问题,于是需要建立某种承诺重新取得国际信任。

   三、为何拜登政府要重视气候变迁议题

   美国显然需要重新塑造自身成为国际信赖的合作伙伴与领导者,拜登在胜选后第一件事即宣布重视气候变迁显然是较佳的开局。但是,美国本身前两次都未曾履行承诺,一次是美国首先退出2002年所达成的《京都议定书》,后来特朗普也退出《巴黎气候协定》。

   拜登喜欢说他是第一个在参议院提出气候变迁法案的议员。1986年的《全球气候保护法案》(Global Climate Protection Act)被纳入1987年的支出法案当中。雷根政府多忽略这项法案,但该法案要求美国国家环境保护局(Environmental Protection Agency, EPA)订定国家的气候变迁政策,并向国会提交年度报告。奥巴马-拜登在任内有关气候变迁议题上表现出色,特别在第二任任期期间通过具有里程碑意义的《巴黎气候协定》,认为气候可以与社会经济相辅相成,并推动汽车燃油的标准,从而减少碳的排放。奥巴马政府另订定关于燃煤电厂的法规,后该法规因诉讼而受阻,为特朗普政府的薄弱的规则所取代。

   许多国家在去年12月的气候雄心峰会当中纷纷表达重视气候变迁的议题。例如,英国宣布要停止资助国外的石化燃料项目,欧盟表示将在2030年前消减55%的碳排放,加拿大则表示将提高碳税到130美元以上,部分国家承诺2035年前实现净零排放,并认为面临“气候紧急情况”(climate emergency)。

   领导力的建立则需要美国作出承诺。同样的,拜登认为,气候变迁是“我们时代的生存威胁”(the existential threat of our time)。拜登政府与其国安幕僚认为,气候变化威胁美国乃至对世界各国的安全与发展。

   拜登政府的国际战略倾向多边主义与强调国际合作的方式,回应全球所面临的威胁。美国国务卿布林肯(Antony Blinken)在去年9月接受哥伦比亚广播公司(CBS)访问当中,即强调合作解决世界上许多问题的重要性。他表示任何一个国家皆无法单独行动面对气候变迁、大规模迁徙、技术中断或大流行性疾病等挑战。并且认为美国在国内气候变迁议题的成功与华府将可有效领导国际社会对抗气候变迁,并可以强化美国的信誉。

   因此美国希冀在拜登政府的领导下,达到全面的洁净能源的经济,并在2050年前实现零碳的排放,并与国会合作以立法的方式订定执行机制,在2025年前达到减缓气候变迁的初步目标。因此,布林肯认为气候变迁将纳入美国的外交政策与国家安全战略,以及美国对外的贸易作为。拜登强调气候变迁的政策,将可以动员其他国家共同面对气候变迁的挑战,并接续奥巴马时期将洁净能源政策融入经济政策,以及美国的民主拓展战略。

   美国联邦准备理事会(Federal Reserve)于2020年12月16日表示,将加入央行和监管机构绿色金融网络(Network for Greening the Financial System, NGFS),共同与其他国家中央银行携手对抗气候变迁及应对金融体系的环境风险。也就是说,气候变迁议程已被拜登政府提高到“整个政府”的做法,跨越国家安全、外交与经济政策、国内环保与就业政策。从拜登就任后,美国政府的国家安全与外交部门,连同国务院、美国联邦准备理事会、五角大厦到白宫,已开始利用美国的外交政策与所有手段推动与其他国家共同合作对抗气候变迁。

   在这对外气候外交基础上,拜登政府会将2015年奥巴马与习近平所共同发表的《中美元首气候变化联合声明》为目标。在该份联合声明当中,华府与北京宣布达成扩大双边合作,并强化多边谈判当中的合作以及共同推动隔年的巴黎气候大会,也被视为美国总统奥巴马与中国的“创造性”合作,中国后来也努力参与全球减少碳排放。

   四、气候变迁成为美国对中国政策的“问应手”

   在围棋的世界当中,所谓的“问应手”指的是以落子的形式,试探对方的回应方式来判定意图。有些时候,这一手棋并非“胜负手”,而是可以确定整盘棋未来的发展走向。拜登已于2021年1月就职,现阶段让气候变迁成为美中双方的共同利益与挑战,这也是谈判的基本技巧。

   谈判被视为一种解决利益分歧的策略,也是创造一种共同利益的方式,无论这些利益是真实的还是被建构的。所有的谈判者在上谈判桌时,皆有不同的利益。这些利益可分为三类:共同、不同或冲突。当涉及冲突的利益时,双方更需要有创造性,但不一定是对立的,通常的情况下,冲突的利益也只是不同的利益。于是,在美国将以气候变迁议题作为“开局”的国际战略之际,习近平此时也强调气候变迁的重要性。

   在美中关系的发展上,拜登政府可能暂时略过科技盗窃、智慧财产权、关税与贸易、南海与台海等不易解决的议题,而着重在气候变迁、防止扩散或全球健康等议题上,将这些柔性议题作为缓解特朗普政府时期美中战略对抗的基调。

   中国在2015年发布的《中国制造2025计划》中,希冀将电动汽车、铁路基础设施、再生能源和核电设备列为优先技术,应获得补贴和其他国家支持。拜登在2020年7月14日所发表的气候变迁计划当中,订定明确的工业政策来支持清洁能源,在某种程度上仿效中国的做法,并把美中关系视为竞争而非合作之一。

   拜登的“重建美好的未来”(Build Back Better)更为重视国内经济的复苏,藉由增加研发基金以及其他政府政策将2兆美元投入洁净能源与相关基础建设。其中中国是该份计划唯一提到的外国,被视为主导绿能产业(例如电动车与充电站)的竞争对手。拜登也呼吁政府挹注低碳材料与技术,美国必须加快自身的研发能力,重点是发展电动汽车的国内供应链。

   习近平在“气候雄心峰会”以及在2020年9月联合国高峰会议上提及中国在气候变迁的三项目标。第一,中国将对《巴黎协定》持续作出贡献,在2030年前二氧化碳排放达到最高峰,并在2060年前实现碳中和;第二,中国将促进经济社会发展实施全面绿色转型,期望对于气候变迁作出更大贡献;第三,北京方面呼吁在气候变迁方面采取多边合作与联合行动。

   另外,中国国务委员兼外长王毅在12月18日也补充说明到,“中国乐见拜登政府提出美国将重返巴黎气候协定”。也就是说,北京亦认为气候变迁议题或可以成为拜登时代美中谈判与合作的基础。

   虽然拜登气候变迁计划将中国视为竞争者,似乎偏离奥巴马政府所采取的合作方式,但该份计划对于国内气候变迁的方案对于恢复其他国家对美国的信任至关重要,并且将影响环境治理与中美关系。

   然而,美国内部确有质疑拜登政府将气候变迁议题作为美中关系开局的可行性。这些质疑约莫有以下问题。首先,华府关注气候变迁问题并选择与北京合作,代表着美国缺乏与中国展开战略竞争的决心,也代表着美国将在印太地区出现战略退却。其次,气候变迁的合作将减低美国对于中国在其他领域的让步,进一步“事实承认”北京透过带路倡议所建构的新型“朝贡体制”。此外,华府亦有安全专家认为,北京是否能够达到其所宣称的减碳目标。

   实际上而言,美国现今已认知到,美国与中国间的竞逐不同于前苏联竞争。美国与前苏联的竞争乃是军事与生存的竞争,目前华府与北京的竞逐多在经济、科技技术、智慧财产权与法律的竞逐。如何应对此一挑战,则需要美国强化竞争力并挹注资金与资源在各项新创产业,这也有助于美国经济的复苏与提高原本被民主党所遗忘的“白人贫穷阶级”。

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