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楼继伟:面向2035的财政改革与发展

更新时间:2021-02-20 11:07:12
作者: 楼继伟  

  

   * 本文为第十三届全国政协常委、外事委员会主任、中国财政学会会长楼继伟同志2020年12月22日在第五届财政与国家治理论坛(2020)暨《财政研究》创刊40 周年研讨会上的讲话。来源:《财政研究》

  

   首先向《财政研究》创刊40周年表示热烈祝贺!40年来,《财政研究》成果斐然,成为推动财政理论创新、服务改革实践的重要思想阵地,为繁荣财政理论、推动我国财政改革做出了突出贡献。尤其是近些年来,《财政研究》推动了一系列的改革和创新举措,进入了快速发展的轨道,其学术引领力和社会影响力不断提升。我希望《财政研究》今后继续坚持正确的办刊方向,站在我国发展新的历史方位,推动中国社会主义财政学的深入发展,为财税改革谋全局、出实招,在已有成绩的基础上,取得更大的成绩,助力我国“十四五”时期及2035年发展目标的实现。

   当前,全国上下都在深入学习和贯彻党的十九届五中全会精神。财政是国家治理的基础和重要支柱,如何准确把握中央精神,如何正确认识财政在助推发展目标实现中的作用及方式,并进一步增强财政理论研究的针对性,是财政理论工作者面临的一个重大课题。为此,我讲几点意见:

  

   科学认识我国“十四五”时期及到2035年的发展目标

   党的十九届五中全会是具有全局性、历史性意义的重要会议。1987年党的十三大提出了国家经济建设“三步走”的战略部署。1997年党的十五大首次提出了“两个一百年”奋斗目标。在第二步目标达成后,2002年党的十六大把21世纪头20年作为第三步战略目标的承上启下阶段,强调这20年是“一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”,提出到2020年“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”,国内生产总值比2000年翻两番。2017年党的十九大提出“从现在到二〇二〇年,是全面建成小康社会决胜期”,从十九大到二十大,是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。

   在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。在这一历史条件下,党的十九届五中全会针对国内、国际形势发生的新变化,着眼于国家长远发展和长治久安,对“十四五”时期与到2035年的经济社会发展作出全面、系统的部署,具有重大而深远的意义。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》),明确了“十四五”时期经济社会发展指导思想、必须遵循的原则和主要目标,以及到2035年基本实现社会主义现代化远景目标。科学认识我国“十四五”时期及到2035年的发展目标,需要把握以下两点:

   一是两个目标的层次性和衔接性。“十四五”时期经济社会发展主要目标是明确、具体的,例如,在“经济发展取得新成效”方面,提出“国内市场更加强大,经济结构更加优化,创新能力显著提升,产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高,农业基础更加稳固,城乡区域发展协调性明显增强,现代化经济体系建设取得重大进展”。到2035年远景目标比“十四五”目标相对抽象,是围绕“基本实现社会主义现代化”阐述的。这两个目标是衔接的,体现了不同发展层次的要求,并且“十四五”目标是锚定2035年远景目标制定的。例如,对于基本公共服务均等化的具体要求,“十四五”时期和到2035年远景目标并不一样,这不仅体现在均等化程度上的不同,也体现在均等化水平上的不同。这就要求财政在制定相关政策时,需立足于发展水平,考虑到这些目标的不同,有针对性地做出安排。

   另一个是,注重定性的表述,更加突出增长的质量和效益。全会对“十四五”和到2035年经济发展目标采取了以定性表述为主、蕴含定量的方式,对今后15年的工作具有深刻的指导意义。《建议》对2035年远景目标,只提出人均GDP到2035年达到中等发达国家水平一个数量指标。用人均GDP衡量,对于高收入国家,世界银行是有界定的,而对于中等发达国家的数量界定,一般是说两万美元到三万美元,到三万美元以上通常认为是发达国家,也就是如果达到中等发达国家低限,需达到两万美元。在习近平总书记的相关说明中讲到,“一些地方和部门建议,明确提出‘十四五’经济增长速度目标,明确提出到2035年实现经济总量或人均收入翻一番目标。文件起草组经过认真研究和测算,认为从经济发展能力和条件看,我国经济有希望、有潜力保持长期平稳发展,到‘十四五’末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番,是完全有可能的”。同时也告诫全党:“引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上”。明显有淡化数量指标的含义。我理解,原来是不设数量指标的,符合市场经济的一般做法。目前设定的目标也是可实现的,2019年我国人均GDP已达到1万美元,按照到2035年,16年再翻一番,达到中等发达国家的底线,年均增长约为4.5% ,如果以2020年为基期,15年翻一番,年均增长约为4.7%,也是完全可能的。未来中国的潜在经济增速会从目前的6%逐步下滑至4%左右,打破目前城乡隔离的二元体制,将会提升潜在经济增速1个百分点。总之,要放到提高质量和效益上来。我认为,这次注重定性的表述,不设过多数量指标,是符合发展逻辑的。以前习惯性设指标,也带来了几个负面问题。第一个问题是扭曲了宏观政策行为。上一个翻两番,2000年翻的时候开始比较容易,到2006年开始困难了,当时我国的贸易依存度最高达到67%,贸易顺差占GDP比重为10%。从这一年开始,刘易斯拐点出现,农村转移劳动力开始减少,2007年全球的金融危机开始出现端倪,2008年就爆发,2009年通过“四万亿”强拉上去。这种定指标的方式,很容易出现扭曲行为,采取强力的投资拉动。第二个问题就是设数量指标导致地方层层加码。底下自己加码,上面往下加码,然后把数量指标分解,投资率是多少,出口增长率多少,吸引外资多少。目标就会出现泛化,结果导致全社会,特别是地方政府杠杆率高企,增长质量差,造成大量的投资浪费。所以,注重定性的表述,引导各方面把工作重点放到质量和效益上。

   总之,我们要从上述两点,科学认识我国“十四五”时期及到2035年的发展目标。这些目标涉及经济社会发展的方方面面,也都与财政有关。总体而言,我认为同财政关系比较大的主要有以下五点:

   一是强调发展质量和效益。以推动高质量发展为主题,引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上。相应地,财政也要提高支出的质量和效益,优化财政收入结构,提升社会整体经济效益。这需要认识财政支出效益最大化的边界。例如,要正确理解“健全社会主义市场经济条件下的新型举国体制”,不能全靠公共资金。基础科研、基础应用科研等公共资金更为适宜的领域要增加财政集中投入力度,一般应用科研更多的要靠企业联合院校去发展,国家在税收政策上加以支持。至于投入大量公共资金发展高科技企业则往往会失败。把握这个方面的难度十分大。

   二是突出消费的基础性作用。坚持扩大内需这个战略基点,以扩大消费市场为重点,使国内市场成为最终需求的主要来源。一方面,财政如何适配于消费趋势和方向的调整,促进社会消费;另一方面,不能再走依靠投资“大项目”和房地产拉动增长的老路,优化投资结构,除推进强基础、增功能、利长远的一些重大项目建设外,重点是市政、基础教育、养老设施等一般公益性项目。

   三是缩小收入分配的差距。城乡区域发展和收入分配差距较大,尚有大量低收入人群,不利于扩大内需市场,特别是扩大消费面。因此,《建议》提出要促进共同富裕,使居民收入增长和经济增长基本同步,分配结构明显改善。其中,重点是提高低收入群体收入,扩大中等收入群体,促进国内大市场的发展。

   四是应对人口老龄化战略。《建议》明确提出:实施积极应对人口老龄化国家战略。第一次把老龄化问题提高到战略高度。我国人口增长的峰值可能在2030年前到来,在此之后,老龄化还会持续。问题是严重的,需要及早布局应对战略。应对老龄化战略的两个发力点:一方面是扶老。推动养老事业和养老产业协同发展,健全基本养老服务体系,并且实施渐进式延迟法定退休年龄,改革社会保险体制,增加可持续性。另一方面是抚幼。增强生育政策包容性,发展普惠托育服务体系,降低生育、养育、教育成本。

   五是基本公共服务均等化。《建议》提出,“十四五”期间,基本公共服务均等化水平明显提高;到2035年,基本公共服务要实现均等化。高收入国家、中等发达国家基本公共服务应当达到什么水平,很难定义,但肯定比现有水平要高。

  

   正确认识财政在助推上述目标实现中的作用及方式

   上述目标的实现,需要财政发挥关键作用,但财政发挥关键作用是有条件的、有策略的,我们需要正确认识财政在助推上述目标实现中的作用及方式。

   其一,财政的作用是谋定中长期稳定。财政政策和货币政策都是调节经济运行的重要工具,但二者侧重点不同。货币政策主要是着眼于短期调整,而财政政策则是要着眼于中长期。因此,助推“十四五”时期及到2035年发展目标的实现,财政主要应着眼于中长期发展。同时,考虑到财政政策具有一定的滞后性和惯性,需要提前行动,进行部署和安排。例如,应对老龄化的财政政策,需要10到15年才能起作用,现在就要积极谋划、提前应对。

   其二,财政要保持战略定力,适时预调、微调。财政属于什么问题,应该扮演什么角色,应该有什么样的对策,在这些问题上,要及早研究。财政政策属于中长期政策,应着力于中长期结构调整,并且财政政策“易放难收”,必须保持战略定力,不宜随经济和市场的波动过度频繁调整。但是,也需要根据经济社会形势的发展变化,适时预调、微调,讲究策略。总之,要立足社会主义初级阶段的基本国情,保持战略定力,办好自己的事。

   其三,财政要有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。“使市场在资源配置中起决定性作用”,是党的十八届三中全会在理论上的重大突破和实践上的重大创新,也是我国改革开放以来取得历史性成就的一条重要经验。实现“十四五”时期及到2035年发展目标,提升发展质量和效益,必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用。能不能有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,能不能有利于提升发展质量和效益,则是判断财政政策有效性的根本标准。我们的财政工作要服从于这一判断标准。财政不仅要避免过度干预市场,而且要为市场发挥资源配置作用创造良好的财税环境。

   其四,要在宏观治理的框架中增强政策协同,提升财政政策效率。针对“宏观调控”泛化的现象,党的十九届五中全会从国家治理的角度,提出了“宏观治理”的概念和框架。一个有效的宏观治理体系,在很大程度上取决于财政政策与金融货币政策的协同情况。随着社会发展与全面深化改革的逐步深入,各系统的关联性不断增强,要求协调推进的压力也越来越大。当前,财税、金融“你中有我,我中有你”,单独考虑财政或者金融体制改革在现阶段存在很大局限性,需要防范“决策孤岛”,促进财税、金融领域改革效率的提升,形成财政政策和货币政策有效配合的宏观治理体系,形成“1+1>2”的体制和政策协同效应。

其五,优化支持方式,避免过度依赖赤字和债务。财政支持经济社会发展,要全盘统筹考虑,防止政策的“后遗症”。例如,阶段性降低社保缴费率,这个“缺口”怎么补?何况社保缴费正常化之后,(点击此处阅读下一页)


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