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朱清秀:印太视阈下日本的南海政策

更新时间:2021-02-14 22:40:24
作者: 朱清秀  

  

   【内容提要】近年来,在“印太构想”的指引下,日本在南海地区的行动已经逐步升级,日本介入南海争端的战略举动实际上已经成为日本牵制中国,谋求“印太海洋秩序”主导权的具体体现。日本的南海政策正成为日本“印太构想”的关键组成部分,成为日本推动大国外交,强化与美国、印度以及东南亚各国海洋安全合作的重要抓手。日本强势介入南海争端不仅干扰中国和东盟各国信赖关系的建立,还会加大中国和平解决南海争端的难度,为南海地区的和平、稳定增添新的障碍。后疫情时代日本将进一步介入南海争端,随着中国与东盟国家间的南海行为准则磋商进程加快,日本对南海争端的介入也会提速。并且,日本对南海争端的介入正显露出一个不好的迹象,即日本将南海争端与东海问题并列为中日间需要解决的矛盾,日本对南海争端的定位将加剧中日战略互疑,为新时代中日关系的建立制造新的障碍。

   【关键词】印太构想;南海争端;日美同盟;南海政策

  

   一、问题的提出

   近年来,中日关系逐渐转圜,两国领导人的频繁互动为双边关系的改善注入新的动力。在双边关系不断改善,两国政治、经贸、人文等领域的交流开始增多的同时,中日围绕海上安全与地区秩序方面的博弈与对抗也呈现不断上升的趋势。尤其在2016年7月海牙国际仲裁法庭对“南海仲裁案”做出“最终裁决”之后,日本更是利用裁决结果联合欧美及东盟各国持续向中国施压。日本对于南海争端的关注和介入已经引起国内学者的关注,有观点认为“日本强化介入南海的核心动因在于通过制造局势‘战略诱导’中国、美国及东盟相关国家长期纠缠于这一地区热点,在阻止中国主导南海区域的同时,牵制消耗中国战略资源,减轻自身对华博弈压力,并借突出南海主权争议拉近与东盟关系,强化地区政治安全影响力,为国内修宪强军营造外部条件,为‘试水’新安保法提供海外行动空间。”有观点认为,“作为印度洋与太平洋连接点的南海是重要的通商通道与海上交通要道,周边国家与中国在南海地区存在领土争议,与印度洋相连的东海与南海的稳定,直接影响到印度洋的稳定。”有学者指出,“南海地区关乎日本的经济命脉和美国亚太同盟体系的布局,因此日本长期以来在南海地区保持相当程度的存在。”也有观点认为,“通过执行‘积极的和平主义’、扩大日本在地区安全与经济事务中参与的范围,和中国争夺在东南亚的影响力,并以此遏制中国在地区事务上地位和作用上升的势头。”

   2016年,日本首相安倍晋三在非洲开发会议上正式提出“印太战略”,经过多年的实践,作为地缘政治产物的“印太战略”开始从概念、理念向包含有具体内涵的外交战略转变,成为日本塑造地区秩序、制衡中国不断增长的影响力的重要工具。2018年11月6日,安倍晋三在与马来西亚总理举行会谈之际,首次在公开场合将“印太战略”改称为“印太构想”,意图为原先强调对抗与制衡的“印太战略”增加合作与协调的内容。然而,名称的更改并未改变其内涵,也未改变日本的“印太构想”强调与中国进行地缘竞争的一面。日本外交政策对印太概念的日益重视和强化,其背景动因主要来自两个方面:一是国际格局变动的外部压力,二是日本对政治大国地位的诉求。随着南海仲裁结果的出炉以及安倍“印太构想”的提出,以南海争端为代表的海洋安全在日本的外交政策以及“印太构想”中的地位将持续得到提升。从日本外务省公布的“印太构想”的主要框架来看,其主要由理念、内容及行动计划等部分组成,理念来源于基于国际合作主义的积极的和平主义和俯瞰地球仪外交,内容包括亚非大陆的交融和自由且开放的太平洋与印度洋的交汇,行动计划则包含实现“自由与开放的印太”的三根支柱:(1)法律的支配,航行自由以及自由贸易等的普及和实行;(2)追求经济的繁荣(强化EPA/FTA及包含投资协定的经济合作);(3)确保和平与稳定(强化对印太沿线国家的海上执法、人道救援等能力的培养和构筑)。

   事实上,如果仅从日本外务省公布的“印太构想”框架来看,日本版的“印太构想”有为日本介入南海争端量身打造之嫌。首先,“积极的和平主义”为日本介入南海争端提供了理念上的支撑。安倍晋三第二次执政之初反复强调“积极的和平主义”,希望改变安全理念,更多的介入地区和国际事务。2013年10月,安倍在国会演讲中首次提出“积极的和平主义”,其认为“不能仅主张国际合作的概念,还要基于国际合作主义,成为为世界和平与稳定做出贡献的国家。我坚信,积极的和平主义才是我国在二十一世纪理应扛起的旗帜。”正是在积极的和平主义理念的引领下,日本打着维护海洋秩序和地区和平的旗号,深度介入南海争端。其次,日本的“印太构想”强调“两洋交汇”,尤其重视东南亚在连接各地区及国家中的枢纽作用。所谓的“两洋交汇”并不仅指地理层面,也包含文化、经济及地缘政治层面。这一方面凸显日本意欲通过“印太构想”拉拢东南亚各国来制衡中国,另一方面显示出日本意识到依靠一己之力难以对中国进行有效的牵制,进而需要将美国、印度、澳大利亚等国的势力在东南亚交汇。从当前各方关注的领域来看,南海争端无疑已经成为日本、美国、澳大利亚以及印度共同关注的焦点问题之一。在美国和日本的印太构想中,南海争端已经成为其强化双边以及多边安全合作,共同应对中国崛起的战略抓手。第三,日本“印太构想”对于海洋秩序、航行自由以及海洋安全的关注预示着将来日本很有可能与美国一道在南海执行“航行自由行动”,并且日本将更为重视南海争端背后所体现出的国际海洋法制及海洋秩序的变迁。

   面对此种局面,“印太构想”下日本的南海政策将会有哪些变化?在当前中美双方围绕南海争端的博弈与对抗日益升级的背景下,日本是否会依托“印太构想”加大对南海争端的介入力度?日本强化对南海争端的军事介入对中国有什么影响?后疫情时代日本南海政策的走向如何?这些问题将成为本文重点讨论和分析的内容。

  

   二、日本介入南海争端的路径选择

   日本对于南海争端的介入主要分为直接介入和间接介入。在“印太构想”正式提出之前,日本的介入方式主要以间接介入为主,直接介入为辅,通过利用培养“代理人”的模式,借助双边及多边关系强化对南海争端的介入,避免出现中日在南海争端中直接对峙的局面。然而,“南海仲裁”结果的公布以及日本“印太构想”的提出,使得利用“代理人”介入南海争端的模式已经无法满足日本对于南海地区的战略关切。在“印太构想”的指引下,日本开始尝试以“印太派遣训练”的方式直接介入南海争端,并以“印太派遣训练”为载体,深化日本自卫队与美国、印度、澳大利亚以及东南亚各国在南海地区的军事合作,彰显其在南海地区的军事存在。

   (一)以“印太派遣训练”方式直接介入南海争端

   日本以“印太派遣训练”的方式直接介入南海争端,不断尝试探索介入南海争端的新模式、新路径,进一步增强其在南海地区的军事存在。印太派遣训练(表1)是日本政府在“印太构想”正式提出之后,开始实行的海外军事行动,该行动名义上为推进日本自卫队与印太沿线各国间的军事训练、技战术交流以及安全防卫合作,进而实现地区的和平与稳定,但其实质则是践行“印太构想”,强化日本与印太沿线国家间的海上安全合作,构筑制衡中国的“印太岛链”。

   日本的印太派遣训练已实施三年,从历年的派遣情况来看,其具有以下几个特点:

   首先,南海成为印太派遣训练的重要区域,南海周边国家更是成为派遣编队的重点访问对象。从访问频率来看,派遣编队每年都要访问菲律宾和新加坡,而印度、斯里兰卡、越南共访问两次。在访问的对象里,越南和菲律宾与中国在南海地区存在领土纠纷,印度则为地区性大国,也是日本“印太构想”重点拉拢的对象。访问国家的特意安排,一方面显示日本一直在探索介入南海争端的新路径,另一方面凸显日本介入南海争端的决心以及意欲联合印度共同制华的意图。

   其次,印太派遣训练成为日本迎合美国战略需求,强化日美同盟关系的重要举措。在印太派遣训练中,日本政府尤为重视派遣编队与美军在印太海域的共同训练。在当前中日东海地区对峙逐渐升级,中美在南海围绕“航行自由”的博弈日益激化的背景下,日美在印太派遣训练框架下的海上安全合作正成为日本响应美国战略需求,提升双边同盟关系的重要举措。

   第三,印太派遣训练呈现出常态化、制度化的趋势,日益成为日本塑造印太地缘形势,打造印太秩序的战略工具。印太派遣训练始于2017年,其最初目的是参加新加坡国际阅舰式、增进与其他国家的相互理解。经过2017年的探索,在2018年和2019年的印太派遣训练中,提高自卫队技战术水平、增强与各国海军的合作,进而实现印太地区的安全与和平,成为日本海上自卫队实行印太派遣训练的主要目的。日本印太派遣训练目的的明确化、训练内容的精细化及更具针对性,将助推印太派遣训练向常态化、制度化的方向发展。

   2017年以来,日本的印太派遣训练已经成为其深度、持续介入南海争端的主要方式,通过派遣以“出云号”“加贺号”等为首的主力舰只,印太派遣训练已经成为日本强化在南海地区的军事存在、塑造“印太秩序”的重要举措。

   (二)利用“代理人”模式深度介入南海争端

   强化与越南、菲律宾等南海周边国家间的军事合作,利用“代理人”模式,继续深度介入南海争端。在2016年安倍内阁正式提出“印太构想”之后,日本与东南亚各国间军事合作的步伐进一步加快,尤其是积极推动与中国在南海存在领土主权纠纷的菲律宾和越南两国间的军事合作。事实上,日本与菲律宾、越南之间的军事合作已经超出日常的军事交流的范畴,正加快朝着“代理人”的模式发展,即日本通过强化同菲律宾、越南之间的安全合作来进一步提升两国在南海争端中“制造麻烦”的能力,鼓励和支持菲律宾及越南在南海争端中挑战中国的合法权益,并为日本介入南海争端创造机会。当前,日本主要从以下三个方面来打造其在南海地区的“代理人”。

   第一,加快防卫装备转移及防卫技术的转让。

   自“南海仲裁案”结果公布以来,日本加快向菲律宾、越南等国转让武器装备的步伐。2016年2月,日本和菲律宾正式签署《关于防卫装备转移和技术合作协定》,这是日本首次与东南亚国家签署此类协定。2017年3月,日本正式向菲律宾移交两架TC-90教练机,在10月举行的日菲防长会议上,日本将有偿移交改为无偿援助。截止目前,日本共无偿赠送5架TC-50教练机给菲律宾。同时,2018年6月,在日菲防长会谈中,日本决定将陆上自卫队不用的UH-1H通用直升机的零部件无偿送给菲律宾。越南也是日本重点关注的出口防卫装备的国家,2019年5月,日越正式签署《促进防卫产业合作的备忘录》。实际上,在2014年日本就曾向越南海警提供了6艘巡逻艇,而在2017年日本又向越南提供了新的巡逻艇。2019年11月,日越就日本向越南出口遥感卫星达成协议,这是日本首次出口遥感卫星。尽管越南表示该卫星主要用于全天候监测受洪水等灾害破坏的森林、耕地等地表,但基于遥感卫星的高分辨率,越南可能会将其用于军事用途进而加强对南海地区的监控。此外,目前日本和越南正就新的遥感卫星的研制展开磋商,越南希望通过参与遥感卫星的研发进而提升卫星设计与监测水平。

   第二,帮助培养、训练军事技术人才。

日本向东南亚国家转让、出口防卫装备和技术主要着眼于当下,即较快提升其海上安保能力。然而,帮助培养和训练东南亚各国军事技术人才则面向的是未来日本与东南亚各国间的安全合作。从2016年11月开始,日本开始在德岛航空基地为菲律宾培养海军飞行员,截止目前共为菲律宾培养6名海军飞行员。(点击此处阅读下一页)


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