返回上一页 文章阅读 登录

吴白乙 张一飞:全球治理困境与国家“再现”的最终逻辑

更新时间:2021-02-10 21:04:16
作者: 吴白乙   张一飞  

  

   摘要:在全球治理危机频现和大国战略竞争加剧的背景下,“国家中心主义”回归引发了人们对经济全球化走势的担忧。本轮国家中心主义回归的逻辑是:此前自由主义全球化的过度发展导致国家功能隐退;而当全球治理状况恶化时,国家的重要性再度凸现,成为各国社会谋求自我体系安全的唯一“阀门”,民族主义、保护主义思潮亦大行其道。从中期看,未来的全球体系重建过程将充满国家中心主义与自由主义两种理性的持续角力,国家与市场的作用都将在“拉锯战”相互影响与重塑。从远期看,新型全球化将是国家与市场关系再平衡的产物,国家仍是兼具服务本民族发展及其外部性的主要工具。国家处理内外发展与治理多重挑战的“灵活度”即为评判其核心竞争力的最终标准。

   关键词:国家中心主义;经济全球化;全球治理;国家作用

  

   2020年爆发的COVID-19新冠肺炎疫情全球大流行深刻地改变了世界,它不仅让几乎所有国家先后遭受疫情的重击,使此前数十年建立的国际产业链、供应链、人员流通链瞬间断裂和瘫痪,更重要的是,它还全面暴露出全球治理体系的致命短板。在前所未见的巨大灾难之下,国际和地区组织未能充分主导这场全球性的抗疫斗争,跨国公司和各类非国家行为体也没有形成统一且有效的行动联盟。无论其交出的答卷如何,主权国家皆为“王者归来”,并再度成为这一“历史性大考”的主角。

   在国家角色兴衰的背后,是经济全球化的潮起潮落。历史一再表明,自由主义经济的国际扩张带有鲜明的周期性特征,而每一轮扩张之后的收缩又必然是以国家为中心的经济、社会政策以及对外关系调整。在过去的一个世纪中,执世界经济牛耳的西方发达国家数次度过经济危机和安全危机,顽强地推动经济全球化的历史进程,其基本动因就是让商品、技术、资本、产能和人力等生产要素冲破国别的“牢笼”,在全球范围实现充分自由流动与最佳配置,创造最大化的财富效应。20世纪末期是经济全球化大发展的黄金时期,西方携赢得冷战胜利之威,全面推行以“去国家,放管制”为核心的制度观念与规则体系,将一大批新兴经济体和发展中国家卷入“新自由主义”大潮。

   2008年是一个极为重要的历史转折点。以美、欧为“震中”的全球金融和债务危机终结了“新自由主义”经济范式的神话,也开启了世界经济增长动能和范式转换的新时代。自那时起,以中国为代表的新兴经济体不仅用更快的增速和更多的占比为全球经济企稳回升发挥了重要作用,同时也奋力开拓更具自主创新特征的发展动能和治理路径,成为推动新型全球化发展的突出角色。以“开放、包容、多元、普惠、平衡”为核心理念的新型经济全球化,较于新自由主义主导的全球化,其进步之处在于兼顾了“发展”和“治理”的辩证关系,顺应了21世纪人类发展、安全再平衡与可持续的理性要求,尊重各国主体地位并促进国际关系民主化。相形之下,西方社会面对全球经济发展失衡和国际恐怖主义、难民危机的总体认知滞后,恐惧情绪和失落感加重,民粹主义、民族主义、保护主义思潮再度抬头,甚至导致某些国家发生严重的政治“保守化”转向,国家中心主义强势回归。2016年特朗普当选美国总统并推行“美国优先”国策和2019年末英国议会通过“脱欧”议案是其显著标志。美国全面推行贸易战的政策转向与其市场资本主义传统价值观不相吻合,是面对日趋严峻的国际竞争和国内政治压力的不得已之举,却造成2017年以来全球经济体系遭遇一股国家强烈干预市场的“飓风”,世界主要经济体无不承受其严重冲击。

   2020年或许开启了人类历史的新纪元。鉴于前所未有的公共卫生危机仍在世界各地反复上演,新冠疫情最终得控或彻底消失的前景尚难预测,恐将无限期地延宕人们生产和生活秩序的完全恢复,也会进一步加大本已日趋严重的全球“发展赤字、和平赤字、信任赤字、治理赤字”。正因如此,世界范围内有关“全球化何去何从”的各类辩论之声不绝于耳,而全球治理效能的滞后和各国经济复苏的暗淡前景使得这一争论充满更大的不确定性。人们不得不将“浴火重生”的希望再度投射到国家的意愿与能力上,同时又对重构全球治理秩序所需要的新型国际合作观念缺乏信心。国家的“强势回归”会否必然带来产业和市场“民族化”的再度复兴?是否仍应对国家作用保持合理的限制,以便为下一轮经济全球化留下足够的空间?说到底,应该如何准确定位国家在顺应全球化发展和全球治理两大议程中的双重权利和不同责任?本文试图通过解析近期国际政治的“国家中心主义回归”现象逻辑,对上述问题给出相应思考和初步回答。

  

   一、全球治理赤字与国家危机

   (一)国家的本质与角色定位

   这里所称的“国家”,主要指涉1648年之后首先出现于欧洲,而后推广于世界的民族国家。它承载着对内至高无上、对外独立自主、不可分割、不可转让的主权,以区别于内外主从关系鲜明,且可被分裂和割让的古代文明国家。民族国家在本质上拥有三种主体身份:首先,国家是相应地理空间的治理者。领土是国家最基本的物理载体,也是其法理、权力的基础范畴。它规定了国家主权管辖和治理的边界,也为与此之外的其他行为主体制造了身份区隔与同化障碍。就学术研究而言,“社会科学的最重要的标准已经长期受困于国家中心主义的‘地域性陷阱’——国家被视为是社会经济与政治文化关系的地理的‘自我闭合’的容器”。在这一地理“容器”内,人们所形成的政治、经济、文化、语言、生活习惯等综合共同体,映照的是形诸其上的“民族特性”。其次,国家是合法垄断暴力的集权者。“国家应该被视为一个维持特殊、自治状态的组织,它所具有的利益、权力与制度足以使自身与其他社会组织相分离,构成一个相对自主的场域”。追本溯源,“以政府形式合法垄断暴力使用权”是国家得以区别于其他一切组织的最核心特征。暴力既是国家行使主权的根本保证,也是国家维护、管理乃至改造其他社会组织的终极权力。因此,无论存在何种制度差异,政府作为国家暴力垄断者的性质都是相同的。最后,国家是社会与市场运行结果的终极责任人。“尽管人们对于国家应该做什么以及如何做各执一词,但是国家在生产和分配社会产品与服务中的积极角色却是普遍共识。”这种“积极角色”并不以国家对社会与市场运行采取具体干预或放任的政策而转移,而是以其社会契约属性为基础,在本质上要求其在行使权力的同时承担最后的治理责任。一旦社会与市场陷入失灵、混乱,国家作为对复杂社会系统的终极责任人,将无法逃避其作为“契约乙方”的角色担当而被“问责”。

   正因如此,尽管国家与社会和市场之间具有天然的利益共生关系,但其“集权者”与“监管者”的身份定位要求它必须对社会和市场的自主运行保持必要的干预压力。在“正常”状态下,国家与社会、市场的互动处于某种合理的平衡区间,而不致发生“全部国有化”或“完全自由化”一类的极端情形。而本文开头所述的所谓“国家中心主义的强势回归”种种迹象,显示的是以上三种国家身份与政府功能在近期全面凸显,标明一种介乎极端之间的“灰色地带”向“干预与管制”一端偏移的趋势。对此,自由主义者忧心忡忡,以为国家会阻碍国际与国内的组织、个人继续按其趋利本能自由运行,而民族主义者则深以为是,强调国家政策壁垒是前一轮全球化“输家”的最后一根救命稻草。

   (二)全球治理赤字与国家的危机

   人们对于晚近世界经济发展历史所得出的一个较为乐观的观察是,随着经济全球化的持续推进,国家的经济边界和政治制度发生了“开放性”与“趋同性”的变化,进而造成民族国家权力的“退行”与“收缩”。相比于冷战及更早的历史时期,人类首次无死角、高强度的经济全球化经历不仅创造了前所未有的财富效应,而且也形成了一整套有利于资本盈利的制度体系与合作文化。概因其“亲资本”属性,长达40年的经济全球化也不断打破原有的体系平衡,造成发达国家内部阶层之间、发达国家之间、发达国家与发展中国家之间收益、分配、转移的加速变化。国际调节机制的作用越来越无法适应普遍需要,在原有国际制度框架内解决各方分歧和矛盾的难度也越来越大,也必然演化为体系性治理危机。在并无世界政府的国际社会中,一俟发生这类系统性危机,民族国家的基础性作用便毕现无遗。

   事实上,当代全球治理困境主要存在于三个维度,一是国际公共产品的严重短缺,无法覆盖日益宽泛和不断新生的问题领域。例如,北极、南极、南亚次大陆都已出现重大自然灾难的前兆,但“气候变暖引发的全球治理困境已经成为当代全球多边治理领域中最难达成共识的一个‘奥革阿斯的牛圈’”,原因在于,不少国家基于对本国经济发展与社会控制的预期尽量规避或减少承担相应的国际责任。相对于国际社会的公益而言,国家优先考虑事项仍是本国的“私益”。二是既有治理机制功能退化,而新的机制迟滞未现。例如,大规模难民危机的发生背景十分复杂,在治表的同时更应从全球减贫、化解地区冲突、抑制外部强权干涉等多重角度治本。然而,联合国等国际多边机制在这方面并未取得重大突破。尽管“欧洲在治理难民问题上采取的一系列举措,总体上来讲取得了一定的效果,流入欧洲的难民近年来已明显减少。但难民流入数量的减少并不意味着难民问题的解决,也不意味着难民危机已经过去。因为难民危机的来源并没有发生实质性的改变”。只要东南欧与西亚北非地区的脆弱现状不得到扭转,欧盟就长期无法摆脱因安置难民而引起法律、资金、文化上的内外关系纠纷,使本已出现的欧洲一体化危机“雪上加霜”。三是前两者(国际公共产品供给和治理机制创新)的进展均需要以各国内部实现有效治理为前提,如此才能获得相对充分的供给和创新动能。令人悲观的是,众多国家的改革发生不同程度的困顿。那些曾经扮演制度创新“领头羊”的国家因内部利益结构日益固化,改革空间大为压缩,对外合作的意愿和能力也严重下降。在美国,产业和财富分配结构失调,中低阶层收入不增反降等问题成为经济和社会顽疾,也进一步加剧其国内政治治理的张力。从2019年开始,美国政府借“国家安全”为由,一再对中美之间的产业链、供应链进行粗暴干预、人为扭曲,严重扰乱了国际市场稳定和区域合作秩序。在2020年新冠疫情冲击下,美国政治斗争和社会分裂呈白热化发展之势,其结果是特朗普政府先是用嫁祸于中国的办法推诿其抗疫不力之责,其后又一再开罪于世界卫生组织并停止对其资助,给全球公共卫生治理这一重大而紧迫的议程蒙上厚重的阴影。

   综上所述,全球治理系统性危机的“溢出”效应直接殃及各国/地区的发展和稳定,从而要求国家发挥“终极责任人”的角色功能予以应对。此时,危机经过传导后改变了责任主体,也再度放大了全球体系与国家体系之间的互通性、矛盾性,全球危机由此转化为一定意义上的国家危机。一方面,为了谋求自保或自身体系的修复,国家不仅成为众望所归,而且确实获得由外部危机带来的“额外”赋权,“办好自己的事”似乎就是对缓解全球治理困境的贡献。另一方面,如果一味地“向内看”,实行危机之下的“关门主义”,则可能强化“国家中心主义”的思维定式和话语优势,造成权力的滥用,反而对国际合作格局产生促退作用。

   (三)国家中心主义回归的两种路径

   本轮国家中心主义回归主要体现为国家力量凸现,或寻求自我保护,或谋求挽救体系。

   1. 以终极责任人和权力集中者的身份寻求自我保护

全球治理缺位势必引发全球政治经济秩序失衡,公共问题频发,甚至局部冲突与大国竞争加剧。如此混乱的情境最易激发某些大国的自我保护本能,对内强调文化的独特性与整体性,对外加强政策的趋利性与自主性。一是因为国家有作为民族命运终极责任人的一面,必须为国家的生存争取更大的内部动员能力和外部发展空间。二是因为国家有作为社会的终极保护人的一面,必须“履职尽责”才能体现其执政(政治)的合法性。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/125075.html
收藏