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龙登高 龚宁 伊巍:近代公益机构的融资模式创新——海河工程局的公债发行

更新时间:2021-02-02 00:28:33
作者: 龙登高 (进入专栏)   龚宁   伊巍  

   摘要:海河工程局在1898—1948年50年间成功发行九支公债,是近代公益性机构融资模式的创新。尘封的外文档案揭示了这一鲜为人知的制度遗产。关税作为海河工程局的主要经费来源与债券担保,赋予了其公债特殊的属性、功能与特点。公债融资本质上是将未来税收变现,为重大疏浚工程的迅速提前完成提供资金支持。工程的实施便利了通航、扩大了进出口贸易且关税亦随之增加,从而增强了公债信用,降低了发行风险,使得轮船公司与洋商不仅愿意接受公债摊派与认购,而且主动提议增加新的海关附加税,以便启动更多的疏浚与破冰工程。由此形成公债融资、关税加征、航道改善之间以及促进贸易的良性循环,各利益相关方随之受益。

  

   晚清民国时期国内外发行的公债不少,但一个特殊机构在近代三、四十年间九次发行公债,却在各项公债统计与研究中均未涉及,这就是海河工程局所发行的公债。为什么被遗漏甚至遗忘?揭开尘封的英文、日文档案,可复原其九次公债的具体发行情形,填补公债微观研究中的这一空缺。以往对公债的研究主要集中于政府发行的国内公债,很少集中于公债具体发行与管理的微观研究。而以非政府机构作为发行主体,特别是主要面向外国群体发行的公债实不多见,其研究亦阙如。

   作为中国第一家现代化疏浚机构,海河工程局对近代天津发展与海河治理贡献卓著,然而学界的专门系统性研究却刚刚起步,关于其性质与融资模式更是未有论及。究其性质,海河工程局既非政府机构,也非国有企业或外资企业,而是中国政府授权的公益法人。其经费主要来自海关拨付,由中外官商各方利益群体代表构成的董事会独立经营,具体管理则由外国总工程师负责。海河工程局所承担的河道疏浚、裁弯取直和冬季破冰等重要工程耗资巨大,但其主营业务又不收取费用,仅靠常规经费远远不敷,因此政府同意外国领事提出的公债融资模式,以解决资金问题。在各利益相关方的支持下,海河工程局的历次公债发行比较成功,在近代中国公债发行史上别具一格,具有不可替代的价值。

   海河工程局历来注重对档案的编辑、整理和保存工作,十余年前移转天津档案馆的海河工程局资料包括:1897—1949年中文案卷级目录97件;中文文件级目录538件和外文案卷级目录2231件。这些原始档案,主要由英文书写,也有日文和少量法文档案及其中译文件,内容包括海河工程局历年中外文年报、月报、总工程师报告、董事会会议记录及往来文件、信函等。这些史料反映了以下三方面内容:(1)海河水文、气象数据与资料,航道的深度、含沙量、潮汐水位、冰封期等信息;(2)天津船舶往来、贸易进出口、租界演变、码头与港口、海关制度等方面的资料;(3)疏浚业的专业资料,如疏浚数据表、挖泥船、破冰船舶设备、冰封期统计表、财务报表、设备信息表、水文变动表、施工工程图、试验工程图、水文测绘图。这些系统性、科学性、专业性和连续性的档案资料,对于了解海河河道治理与流域水运条件改善、天津近代港口、租界和城市发展,及中国近代疏浚业的发展脉络具有重要的学术价值。本文在整理和梳理原始档案的基础上,结合海关档案等资料,通过复原海河工程局九次公债的具体情况,探讨清末民国公共工程融资模式的创新、特征与影响。

  

   一、海河工程局的九次公债发行

   清末海河严重淤塞,天津港航运陷入困境,专业的疏浚机构因资金短缺迟迟无法建立。直至外国领事提出公债融资等方案,海河工程局才作为非营利性的公益法人最终成立,并迅速启动裁弯取直等重大工程。

   (一)中国本土机构最早发行的公债

   清政府曾于1898年发行“昭信股票”,这是中国政府最早采取的接近现代公债形式的一项新筹款措施。虽然“昭信股票”的发行引进了西方融资理念,然官营的方式流弊丛生,最终演化成官府的苛派、抑勒或强令捐输,使民众怨愤激增,当年年底就草草停止发行。同年,刚成立的海河工程局,为了解决工程经费问题,发行了第一次公债,并最终在1906年清偿,这是中国本土机构最早成功发行的公债之一。义和团与八国联军战乱甫一平息,海河工程局就于1902年与1903年相继又发行了公债A与公债B,为海河裁弯取直工程融资。

   1、英租界工部局公债E(British Municipal Loan E,简称BME)

   海河治理工程虽然紧迫,但是由于耗资巨大,资金无从筹集,清政府迟迟不能响应。直到外国领事提出包括公债在内的具体融资方案后,清政府才最终批准于1897年成立海河工程局。其启动资金,除直隶总督拨款10万两外,各国领事筹集15万两。由于工程急迫,这笔款项由各国领事先向天津汇丰银行贷款垫支应急,由汇丰贷出,与前月到账的总督拨款一并于8月2日交付海河工程局。随后通过公债发行来偿还银行贷款,再通过海关附加税来偿还公债本息。

   BME于1898年8月1日发行,其发行条款如下:(1)利率为6%,每半年支付一次;(2)债券于发行一年后开始偿还;(3)所有债券在发行12年内最终赎回;(4)公债的本息由河捐和英租界工部局的资产担保发行。由英租界工部局发起、筹备并为之担保,但正式发行和后续还本付息都是由海河工程局主持,并且是以海关附加税为后续担保及偿还手段。因此,尽管其名称为英租界工部局债券E,但事实上是海河工程局的第一次公债,不过是在英租界工部局基础之上借力而为。

   海河工程局第一次公债方案有摊派之嫌。在最初向北洋大臣报批的设计中,其融资方案如下:公债总额50万两,每张500两。由汇丰银行自售(是承购吗?)20万两,太古、怡和、轮船招商局三公司各(承购?)10万两。公债持有人在付息日向银行支取。虽然这个摊派方案是否实施,如何实施尚不得而知,但后来发行的公债A和1924年特别公债也都有过类似的摊派计划,摊派与各国领事推销公债的史实相映证,也与海河工程局由各利益相关方共同经营的机制相吻合。海河工程局公债,借鉴了西方融资理念与工具,“按西例,凡做与众方便之事,众人即需出资。今因轮船治河,轮船即应出费”。另一方面,民间筹集资金方式在中国也具有本土渊源。自宋以来,特别是清朝,民间的公共建设,包括许多桥梁、义渡、道路、水利设施等,大多都由民间获得政府许可自主筹资兴建,这种自愿捐款,有时也有摊派之嫌。正是由于有中国传统,因此公债发行并未出现很大的阻力或反弹。然而,与中国传统方式相比,公债是财产凭证,具有标准化和流动性,购买者可以随时转让和交易,因此能够跨越地域,跨越时间,在更广阔的资本市场上筹集资金。

   作为中国本土机构第一次成功发行公债,此次公债具有如下特点,其一,它是在英租界工部局公债发行体系基础之上展开的,大大降低了探索成本;第二,虽然最初发行者和担保方为英租界工部局,名称也保持不变,但事实上发行与偿还均已移交海河工程局,担保品也增加了中国政府批准的海关附加税;其三,这次公债发行得到了各利益相关方的支持,包括中国政府、各国领事、津海关、各租界工部局与洋商、轮船公司等。

   2、公债A和公债B(Hai—Ho Conservancy Loan A、Hai—Ho Conservancy Loan B)

   海河工程局的第二次裁弯取直工程,由都统衙门拨付白银25万两,同时海河工程局再次以河工捐为偿还担保,1902年发行了海河工程局公债A,其发行条款如下:

   公债A总额25万两,利率7%,共2500份,每份面额100两。(1)年利率7%,每半年支付一次;(2)从发行之日开始,满3年期限后,海河工程局有权随时赎回全部或任意部分的债券;3)所有债券在发行22年内最终赎回;(4)公债利息和本金由河捐担保偿付,已经得到有关当局和天津各国租界的审核与批准,原则上公债解释权归海河工程局。

   公债A将于1902年3月31日发行,4月1日起息。经销单位为天津汇丰银行。

   公债A在发行的第一年,就被认购240份。“由各国工部局按比例分摊”,可能是此公债顺利发行的一个原因。

   1903、1904年发行了海河工程局公债B,为第三次裁弯取直工程融资。公债B共发行3000份,每份面额100两,总额增至30万两,利率7%。公债B分三次发行:1903年9月首次发行1000份,共计10万两;1904年5月和1904年9月两次分别再发行了1000份,每份面额100两。其发行条件与公债A大体相似,所不同的是,第二条偿还期限(“有权随时赎回全部或任意部分的债券”)延至5年,表明公债B为长期公债。此外,第三条最终赎回即偿清年限亦延至25年;第四条措辞改为“已经得到北京的外交使团和中国政府的批复与核准”。

   与第一次公债BME相比,这两支公债的利率都提高了,由6%提高到了7%。前三支公债每份的面额都是100两,这在当时价值不菲。公债持有人可以是经销商汇丰银行,也可以是津、沪租界甚至伦敦资本市场的资金持有者。前三支公债销售顺利,由于海河工程局的出色工作,海河治理初见成效,天津的贸易量扩大,增加了河工捐数额,因此以之为担保的公债在市场上颇具信誉。1904年9月公债B发行时,认购数超过了11倍之多。

   (二)动荡时局下的海河工程局公债

   1911年前后,时值清末民初,政权鼎革,但并不影响海河工程局继续发行新公债。1909—1911年,海河工程局发行了第四次公债,即公债C;1912—1914年,又发行了公债D。此后一直到1935年,海河工程局的工程建设与新公债发行不仅未受到民国时期复杂动荡的政治经济局势影响,而且公债类型更加丰富。

   1. 公债C和公债D(Hai—Ho Conservancy Loan C、Hai—Ho Conservancy Loan D)

   1908年4月15日,各国商会与轮船公司在海河工程局开会,准备筹集经费银87万两,为第四次裁弯取直等工程和业务融资。1909年,“筹款新策,既承各国驻京大使公同照准”,海河工程局开始发行公债C。其利率为6%,当年首次发行3000份。

   1911年,海河工程局就破冰业务开展进行了讨论,次年正式将破冰业务纳入其工程范围。为此发行了公债D,筹集资金共计29万两,用于破冰船的购置和破冰工程经费的支出,公债D利率亦为6%。这两次公债,均由华比银行(Belgian Bank,1906年在天津开设分行)经销。

   2. 两次特别公债(Special 1921、Special 1924,简称S1921、S1924)

   20世纪20年代,海河工程局发行了两次特别公债。

   1920年,海河工程局在第297次董事会会议上,提出了发行债券20万两购买土地进行第五次裁弯取直工程的计划。1921年1月第298次董事会会议再次讨论关于第五次裁弯取直工程的资金来源问题。当年开始发行债券20万两,利率9%。这是典型的短期公债,利率较高。

   值得一提的是,此次特别公债,最初也曾有摊派的动议。原计划贷款72万两,利息7%,暂定各租界按如下比例分摊:比利时2%、英国8%、法国15%、日本20%、意大利10%、俄国15%,其他特一区、特二区、民政局、邮政与铁路等28%。但各方就各自承担多少费用很难达成一致意见。1922年12月,津海关税务司威厚澜致函总税务司安格联,认为这一方案既不可行,也不可靠。拟向委员会提出建议,通过提高浚河税(即河工捐)来完成。

1923年,海河工程局得到中国政府和外交团双方的许可,准备修建万国桥(今解放桥)。1923年11月第318次董事会会议对于修建万国桥的费用问题进行了讨论,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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