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周弘:对外援助与当代国际关系

更新时间:2021-02-01 21:08:01
作者: 周弘 (进入专栏)  

  

   对外援助是主权国家实现战略目标、维护经济利益、营造道德形象的重要外交工具。从《马歇尔计划》开始,对外援助政策就在国际和地区性冲突的善后中发挥着巨大的作用,不仅如此,它还涉及了其他许多领域,深入到了发展中国家内部经济、社会乃至政治生活的层面。

   中国是世界上最大的受援国之一。据不完全统计,1979年~2003年,中国接受的官方援助总额为1072亿美元。作为援助国,中国提倡平等互利、尊重主权、讲求实效等原则。无论是作为发展中的受援大国,还是作为提供紧急人道主义援助和对发展中国家提供友好帮助的国际社会负责任的成员,中国都需要比较完整而透彻地了解国际外援提供者的理论、机构、政策和方法,为中国的改革发展事业和外交政策提供有益的参考。

  

   一、当前外援的趋势和特点

   1.官方发展援助的总体规模稳步上升。冷战结束以后,在西方发达国家内部曾经历过一场关于外援的大辩论。这场辩论围绕着外援的目的,外援的效用,受援国对于外援的使用,以及援助国与受援国之间的关系展开。与这场辩论相对应,世界外援的数额出现了明显的下降趋势。1995年~2000年,经合组织发展援助委员会成员国的净官方发展援助总值逐年下降,从587.8亿美元下降到了537.49亿美元。

   但是,到了世纪之交,科索沃战争和阿富汗战争重新唤起了人们对于外援的关注。战争和恐怖主义的蔓延引发了国际社会对于发展问题的关注。国际舆论认为,极端贫困和不发达是恐怖主义滋生的温床,发展与和平、安全等问题密不可分,战争无法解决贫困和发展问题,也难以解决非传统领域里的安全问题。在这种气氛下,联合国于2002年3月在墨西哥蒙特雷召开了第一次以国际发展筹资为主要议题的大会。大会重申了联合国提出的《千年发展目标》,要求各国“增加在发展方面的国际金融和技术合作”,保证一直有一定数量的资金“稳定地流入发展中国家和转型期经济国家”。欧美主要援助国在会上承诺大幅度增加用于发展合作的预算。从2002年起,世界主要援助国普遍增加了发展援助拨款,年均增幅在100亿美元以上。

   2.西方援助国提供的赠款比例明显上升、政治目的性更加突出。近年来,西方援助国普遍提高了赠款在外援中的比例。与贷款相比,赠款更优惠,也有更强的“杠杆作用”,比较容易实现援助方想要达到的非经济性目标。由于受援国不需要还贷,所以倾向于“无条件”接受援助方的“附加条件”。赠款一般用于扶贫、环保、基础教育、公共卫生,乃至政府管理、基层民主和人权对话等非经济和上层建筑领域,通常以(软)技术咨询、培训等便于援助方输出观念和经验的方式出现。同时,近几年来,西方各主要援助国都削减了受援国数量,突出了重点援助对象。对于这种政策,美国总统布什的解释是:“我们必须将更多的援助与政治、法律和经济改革捆绑在一起……要把这些资金投给那些‘治理公正、投资人民和鼓励经济自由的国家’”。

   赠款比例的增加与援助方主导地位的上升成正比。由于这种主导,发展援助近年来趋向“软化”,其重点领域从初期的农业发展和工业基础设施建设,中期的人力资源开发、基础教育、公共卫生、环保、妇女发展等,转向意识形态和上层建筑领域,在立法和司法、良治和民主及人权对话等方面出现了大量的政策咨询项目。

   3.外援体制的内外网络化程度增高。所谓“网络化”包括三个方面:一是指援助方之间的跨国网络活动;二是指援助方内部援外组织的网络化调整;三是指援助方在受援方内部进行的网络建设活动。这个新的现象被西方一些国际政治学家称为(跨国界的)“网络政治”或“网络治理”。其主要特点有三:

   一是多双边援助方的密切合作与“国际外援体制”的形成,对各自为政的援助方构成“软约束”。国际外援体制的网络有几个平台,其中以世界银行、联合国和经合组织发展援助委员会最具影响力。围绕着这些平台活跃着各个双边援助国及其咨询机构,国际性的非政府组织,大中型基金会。在它们之间已经出现了多双边援助方、官方与非官方援助方之间的相互融资和合作管理外援项目的情况。国际援助组织的网络化直接导致了国际外援理念和方式的趋同。许多援助方都在指导方针、援助主题与重点、援助目标和方式等方面向国际主流标准看齐。同时,国际援助体制的网络化合作(相互投融资、管理合作等)现象使得过去的机构边界出现了模糊的现象。国际援助机构网络化的趋势使得国际外援领域里的主导力量可以获得比其投资更大的话语权和影响力,对于其他提供援助的国家、机构和个人则构成巨大的国际舆论压力。在这种“软约束”的环境下,各援助国按照本国的国情和需要,利用传统的优势,向不同的国家提供援助。

   二是各国外援管理机构开始根据新的情况进行调整改组。根据上述变化,不少援助国都开始就其外援政策的制定和管理机构进行调整和改组,其方向是通过合并、精简和重新配置,加强国内与国外之间、国内各机构之间、官方与非官方之间的网络合作关系。据初步估计,植根于西方社会的国际性非政府援助机构的资金90%以上来自于多双边的官方机构。其任务不仅是向受援方提供服务,而且在受援国培育社会力量,并且使这些社会力量和组织与援助国的非政府社会组织相联络,在全球发展工作中起更大的作用。

   三是针对受援国的“能力建设”和“网络建设”。国际外援体制认为,由于世界的非传统安全威胁主要来自于一些全球性的问题,如极端贫困、环境恶化、传染病蔓延、跨国犯罪和国际恐怖主义等,而解决这些问题的途径是提高那些产生这些问题的“失败国家”的治理能力,受援国需要改善其民主、人权和良治(包括法制)的状况,才可能控制这些威胁。为此,国际外援体制的各个部分,根据各自的优势,分别将发展援助的投向聚焦于解决全球性问题,同时加大了对于受援国人权、法制、社会发展(非政府)和民主建设等方面的援助力度。为了使上述“软”援助能够见效,国际援助体制中的世界银行和联合国在上世纪末提出了能力建设和参与式发展的援助理念。这些理念很快在受援国的不同领域里得到广泛的运用。目前,这种发展合作方式几乎涉及到所有的援助领域,正在将传统的自上而下的项目管理方式改变为自下而上的参与方式。由于这样的发展援助模式需要大量的人力和现场指导,因此近年来,各大援助国增加了其海外管理机构的授权,以及在“一线”从事发展工作的队伍。国际援助方先是调动其国内的各种力量参与援外工作,后是帮助培育受援国内的社会力量,然后致力于在多边与双边之间、政府与非政府之间、非政府与非政府之间,受援国与援助国的政府之间、次政府之间、非政府之间建立网络联系。

  

   二、国外研究外援的现状

   从国际关系的角度来看,国外相关研究主要从“国家利益”理论,“超国家”理论,以及多层治理或国家内部因素外部化的理论出发,对外援实践展开研究。

   “国家利益”理论是发达国家提供外援的最为常见的政治理论依据,其中尤以现实主义的理论最具代表性。在摩根索看来,无论什么形式的对外援助,本质都是政治性的,其主要目标都是促进和保护国家利益。其他现实主义者也强调外援作为国家外交政策工具的作用,如华尔兹认为在两极格局的体系中,对外援助政策是霸权工具;瑞德尔认为,欧洲援助国利用外援工具在后殖民时代延续前宗主国和殖民地之间的各种老关系。

   活跃在对外援助领域里的多边行为体主张“涓滴理论”和“工业发展替代理论”,以发达国家的工业化进程为典型模式,寻找发展的必要条件,并设法通过国际性的财政转移替代那些必要条件。例如,将外援资金投资于发展中国家的基础设施建设,用以替代通过原始积累才能获得的必要资本;用外援资金购买必要的技术,用以替代技术革命的漫长过程;用外援资金投资于人力资源的发展,用以替代消耗时日的技术和管理人才的培训等。总之,上述理论倾向于推广发达国家的发展道路,忽视发展中国家自身的发展道路和发展逻辑。

   在全球化时代,人类的交流不限于国家间的经贸关系,不停留在国家间的政治对话,已发展到了社会和社会、公民和公民之间在思想、观念、文化等多个领域中的深层交往。这些交往有许多载体,对外援助就是一个载体。通过对外援助政策的实施,许多国内决策都可能在远隔千里的他国产生影响,而这些现象既不能为“国家利益”理论所涵盖,也不能为“超国家”理论所解释。在发达的援助国内,政党的更迭、政府的构成、社会压力集团都可能成为外援政策制订过程中的关键因素,而对外援助就将这些援助国内的信念、程序、方式带到了受援国家。这些现象陆陆续续地为“多层治理”理论和国家内部因素外部化的理论所解释。

   国家内部因素外部化的一个例证是挪威学者斯多克提出的“条件论”。他认为,自20世纪70年代中期以后,援助国给其发展援助附加了“经济条件”,即要求发展中国家进行经济政策改革(如市场化、私有化等),以此作为提供援助的先决条件。冷战结束后,外援的条件从“经济条件”转化为“政治条件”,即援助国将民主、人权、法制和“良治”等作为提供发展援助的先决条件。斯多克指出,数十年的实践表明,外援并没有实现其“造福世界人民”的初衷,而是“通过压力(指以停止外援拨款为压力),使受援国接受本来是不会接受的条件”。由于援助国和受援国之间力量的不对等,有条件的援助从定义上就代表着干涉内政。而且,这些“条件”已经不仅限于由援助国的政府提出,而是由多元的援助主体提出。

  

   三、研究外援的视角

   研究外援应当从援助主体的动机、国际背景、国内因素以及涉及外援的观念和方式入手。

   首先,提供双边援助的主体是主权国家,它们提供的外援占了外援总额的60%~70%,而且越是大国,就越是倾向于提供双边援助。双边援助国在外援中表现出来的国家特性和国家利益与它们在其他领域里的表现没有本质的差别。研究对外援助有助于我们理解现代国家的特性和利益,以及当代国际关系。例如,《马歇尔计划》和《东南欧稳定公约》都是以安全为主要出发点而提供的援助。日本在上世纪70年代中东石油危机之后,就以“经济安保”为由,将其对外双边援助的对象从亚洲扩大到了中东;德国外援长期奉行的“喷水壶原则”体现了德国在全球的贸易利益;而美国的食品援助计划则与其解决过剩农产品的需要相关。当然,外援的提供者不仅限于主权国家,多边援助组织和非政府组织正在发挥日益重要的作用。它们不仅通过30%~40%的转移资金发挥其影响,而且利用各种国际平台,组织对于外援作用、外援投资方向、甚至附加条件的讨论,努力规范各个外援提供者的行为。例如,联合国发展计划署1991年在《人类发展报告》中讨论了发展中国家军费开支的问题,结果引起了整个外援世界对“政治条件”的强调。“可持续发展”、“参与式管理”等新概念也是先在国际援助平台得到认同,尔后风靡世界的。

其次,在对外援助政策实施的50多年中,随着国际形势的不断变化,援助的提供者也变换着援助的政策、方式和主题。在冷战结束以前,美国的外援大量地集中在中东地区以及其他西半球的战略要地和东半球的战略前沿,其中军事援助占了很大比重。冷战结束后,美援目标东移,直至广大的前苏东腹地。过去奉行中立安全政策的北欧国家也转而援助其周边地区,这种区域化的倾向同样发生在原来奉行普惠原则的德国。在全球化时代,外援的政策领域也相应地发生着变化,很多过去是主权国家范围内的政策,如环境保护、人力资源发展、健康和控制犯罪等,此时也成了对外援助政策的主题和对象。世界银行、联合国以及经合组织等逐年地更换对外援助的主题,引导着世界发展的主体和潮流。(点击此处阅读下一页)


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