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仇朝兵:中美关系新态势下的台湾问题∶走向与评估

更新时间:2021-01-29 23:03:14
作者: 仇朝兵  

  

  

台湾问题是中美关系中最重要、最敏感的议题之一,事关中国的核心利益。同时,由于台湾重要的战略地位、第二次世界大战之后的经济发展和政治转型、美台传统关系,台湾问题也事关美国战略利益。特朗普政府时期的美台关系是受到国内学术界广泛关注的热点问题。关于特朗普就任总统期间的美台关系,国内学术界关注的主要问题有∶

   第一,特朗普政府把台湾纳入"印太战略"的目的及影响。钟厚涛分析了特朗普政府对台湾战略角色定位,认为美国不断强化台湾的战略定位是为了所谓"以台制华",把台湾地区当作与中国大陆对抗的筹码和棋子。潘飞认为,特朗普政府把台湾纳入"印太战略",目的是"增强台湾对抗大陆的能力,以合作抵制中国大陆在印太地区,特别是拉美和南太地区日益增强的影响力"。储斌认为其目的是"壮大美国实施该战略时的盟友与伙伴关系网络","有效助推该战略的建设进程",直接发挥制衡中国的作用。特朗普政府的举动向台湾当局发出了错误信号,刺激了蔡英文对抗大陆的决心,给中美关系蒙上阴影,也为两岸关系平添变数。

   第二,特朗普政府对台政策调整的特点和原因。严安林认为特朗普政府台海政策的主轴仍然是"分而不独、和而不统",不会"弃台",不会放弃一个中国政策,但也不会严格按照一个中国政策行事,更不会支持中国统一;不希望两岸关系紧张或发生军事冲突,也不会让台湾问题成为中美关系的核心障碍。汪曙申认为特朗普政府台海政策有三个特点∶将台湾问题作为对华政策筹码的意图明显;强调以"美国优先"原则处理美台经济关系。沈惠平认为,特朗普上台以来,美国全面深化美台实质关系,不断侵蚀美国"一中政策"的基础,持续挑战中国政府的一个中国原则底线,已给两岸关系带来诸多负面影响,但中美关系没有出现结构性变化,美国对台政策尚未出现结构性转变。李义虎认为特朗普政府对台政策调整呈现四个新特点∶ 政策框架转变为"三公报二法加'六项保证'";美国一个中国政策呈空心化趋势;干预手段转向事涉中国国家主权的重大敏感问题;台湾方面可能成为美与大陆多方面较量的筹码。林冈认为特朗普时期美台"准官方""准同盟"关系急剧发展,美国涉台关系迅速升级有两个原因∶一是美国内部联邦政府行政和立法系统的互动;二是中美战略竞争关系的演进和两岸政治关系的持续紧张。

   第三,美国国会在美台关系中扮演的角色。汪曙申系统研究了第 115 届美国国会涉台立法的新动向。信强研究了美国国会新一波亲台势力的回潮及动因。周文星、林冈研究了美国国会干涉台湾问题的表现、原因和局限。有学者研究了美国国会通过的涉台立法。罗国强认为所谓"与台湾交往法"较之所谓"与台湾关系法"更明显地违反国际法,也违反双边条约规定的对台事实上交往内容和方式。杨泽军研究了特朗普签署所谓"与台湾交往法"的目的和影响。汪曙申梳理了美国所谓"台北法案"成法的过程及该法案的主要内容,分析了该法案对美国介入台湾问题的意涵和影响。

   第四,台湾当局对美国的政策。国内学者主要强调了台湾蔡英文当局利用特朗普政府推行"印太战略"之机,图谋"借美抗陆"、"联美抗陆"。何达薷等认为,台湾当局的这一选择存在明显的政策误区,不仅增大自身对美政策成本,无法实现在两岸关系方面打"美国牌"的预期效果,而且会给台海地区带来严重的政治军事危险。

   整体而言,这些成果对 2017年1月以来的美台关系已进行了较为全面和深入的研究。但部分成果发表时间较早,对中美关系的最新发展以及美国国会涉台立法活动缺乏全面和细致的研究。实际上,自特朗普 2017年1月入主白宫,特别是 2018年其政府对中国发起贸易摩擦以来,中美关系出现了新态势,两国已进入全面竞争状态。在台湾问题上,美国政府不断挑战中国底线,国会动作频频,美台实质关系进一步大幅提升。与此同时,台湾岛内政治发生了剧烈变动,民进党当局不断恶化两岸关系。中美关系新态势将对两岸关系产生深刻影响。特别是在 2020年美国大选之后,中美之间的竞争和冲突可能进一步加剧。未来美国在台湾问题上的动向值得关注。本文通过分析 2017年特朗普入主白宫后中美关系出现的新态势,梳理美国在台湾问题上的认知变化和2017—2020年美国国会的涉台立法行动,进一步探讨未来美国对台政策走向及其对中美关系和两岸关系的潜在影响。

  

一、中美关系新态势∶从经贸冲突到全面竞争

   自1979年中美建交以来,中美关系虽波折不断,但总体保持稳定发展态势∶双方高层互访频繁,经贸联系紧密,文化和人员交流活跃,各层次的对话机制运作较好,两军关系取得突破性进展,两国在反恐、气候变化等领域的合作卓有成效。但 2017年特朗普入主白宫后,中美关系稳定发展的局面遭到改变。当然,美国对华政策的调整在奥巴马政府时期已露出端倪。2010 年开始,美国的中国问题专家、国际政治学者和外交专家展开对华政策辩论。这场辩论在 2015年前后达到高潮。辩论的主题是∶ 尼克松访华以来美国历届政府实行的与中国接触的政策是否已经失败;中美既合作又竞争的关系能否持续;美国下一任总统是否需要大幅度调整甚至改变对华政策。辩论的一个基本观点是,所谓"美国对华政策失败了,没有实现其预期目标";一个基本共识是,所谓"自 2008年以来,中国的国际、国内行为变化是令人失望的"。这场辩论反映了美国对华关系舆论氛围的变化,预示着未来美国政府对华政策的巨大调整。中美关系的竞争性在特朗普任期内经历了逐步升级,从贸易领域扩展到科技领域,再发展到全面竞争状态。由于中美之间结构性的矛盾,未来中美两国在各种议题和领域的竞争和冲突可能延续甚至加剧。

   (一)贸易摩擦再起风险依然存在

   特朗普入主白宫之初,中美关系也曾经历过高潮。2017年 4月,习近平主席应邀访美,在佛罗里达州海湖庄园与特朗普举行会晤。习近平主席在会晤中强调∶"中美两国关系好,不仅对两国和两国人民有利,对世界也有利。我们有一千条理由把中美关系搞好,没有一条理由把中美关系搞坏。"习近平主席还指出∶"合作是中美两国唯一正确的选择,我们两国完全能够成为很好的合作伙伴。" 2017年 11月 8—10 日,特朗普应邀对中国进行国事访问。中华人民共和国外交部发言人华春莹在2017年11月10日的例行记者会上表示,两国元首"就中美关系和共同关心的重大国际和地区问题坦诚深入交换了意见,就今后一个时期中美关系发展达成了一系列新的重要共识"。

   但实际上,特朗普在 2016年美国大选期间就宣称中美贸易存在巨大的不平衡。就任总统不久,特朗普在 2017年3月签署行政命令,指示美国商务部长威尔伯·罗斯对美国的贸易赤字以及所谓违反贸易规则、损害美国及美国工人的行为进行全面评估。2017年11月,特朗普的公开讲话流露将对中国发起贸易摩擦的迹象。他说,美国确实不得不改变贸易政策,因为它们已远远落后于与中国以及其他许多国家的贸易,"过去历届政府让它严重失衡,但我们将使之公平,这对我们两国都非常重要"。特朗普声称,中国和美国之间的贸易,在过去很多年里对美国一直不是非常"公平"的,美国每年都有巨额贸易逆差;美国必须立刻解决导致这种逆差的不公平贸易行为,必须关注所谓"准入、强制技术转移以及知识产权盗窃"等问题。在对华贸易问题上,特朗普特别强调所谓"对等"。2018年3月 22日,特朗普在签署针对中国所谓"经济侵略"的总统备忘录时表示∶"我希望每个人记住的词是'对等'。……如果他们征收我们的关税,我们就征收他们同样的关税。"

   进入2018年,特朗普政府发起并逐步升级对中国的贸易摩擦。同时,两国也为解决争端做出努力。从2018年5月到2020年1月,经过 13轮 20余次谈判,中美双方最终签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》,即中美第一阶段经贸协议。但是,达成第一阶段经贸协议并不意味着贸易摩擦终结,由于美国政府单方面的错误认知,未来两国经贸争端随时可能再起。

   (二)美国将加大对华科技遏制力度

   在对中国发起贸易摩擦的同时,特朗普政府还发起了科技打压,加紧对中国的高科技出口管制,制裁中国高科技企业,企图强力推动与中国科技脱钩。美国对华发起科技打压的第一个案例就是制裁中兴通讯。2018年4月16 日,美国商务部工业与安全局以所谓中兴通讯未及时对涉及历史出口管制违规行为的某些员工扣减奖金、进行惩戒,并在 2016年11月30日和 2017年7月 20日提交给美国政府的两份函件中对此做出虚假陈述为由,决定激活对中兴通讯和中兴通讯公司的出口特许禁令,未来7年内禁止美国公司向中兴通讯出口电讯零部件产品。后经中美双方共同努力,事件出现转机。2018年5月25日,美国商务部通报美国国会准备有条件解除限制美国公司向中兴公司出售配件和软件产品的禁令。7月2日,美国商务部发布公告,暂时和部分解除对中兴通讯公司的出口禁售令。

   之后,美国政府进一步在出口管制制度上封堵对华高科技出口。2018年8月,特朗普签署《2019 财年国防授权法》。作为该法附件的《出口管制改革法案》要求美国商务部改变出口管制流程,加强对关键新兴基础技术出口的预先审批。2018年11月19 日,美国商务部工业与安全局公布了针对关键新兴基础技术的出口管制框架意见,把生物技术、人工智能、定位、导航和定时技术等14个领域的产品及技术纳入出口管制目录,实施严格监管和审查 。

   2018年10月30 日,美国商务部把福建晋华集成电路有限公司列入限制美国产品、软件和技术出口的"实体清单"。2019年5月15日,美国商务部把华为公司等70家关联企业列入"实体清单"。6月 21日,美国商务部把中科曙光等5家中国科技企业列入"实体清单"。8月 15 日,美国商务部把中广核集团及其关联公司列入"实体清单"。10月7日,美国商务部把大华股份、海康威视、科大讯飞、旷视科技、商汤科技、依图科技、美亚柏科等共28家中国企业和机构列入"实体清单"。2020 年5月23日,美国商务部把奇虎 360、云从科技等 33家中国企业或机构列入"实体清单"。

   最引人注目的是美国对华为的制裁。2019年5月16日,美国商务部工业与安全局以所谓维护美国国家安全的理由,把华为及68家关联企业列入"实体清单"。未经美国商务部工业与安全局批准,华为将无法向美国企业购买元器件。6月 25 日,美国参议院外交委员会把华为列为美国及其盟国的所谓国家安全威胁。8月7日,白宫宣布禁止美国政府部门购买华为的设备和服务。2020年5月15 日,美国商务部工业与安全局宣布计划,限制华为使用美国技术和软件在海外设计和制造半导体。8月17日,美国商务部工业与安全局又把另外38家华为关联实体列入"实体清单",进一步限制华为以及被列入"实体清单"的华为在境外附属机构获取美国开发和生产的技术和软件。不过,美国商务部出于美国自身利益需要,分别在2019年5月20日、8月19日、11月18日和2020年2 月13日、3月11日、5月 15日、8月17日发布不同时限的临时许可,授权华为及其关联企业进行具体、有限的交易。

   除了把中国一些高科技企业或机构列入美国商务部的"实体清单"外,美国还在高科技领域投资和并购、科技人才交流方面设置众多障碍。随着中美关系整体氛围进一步恶化,美国对中国的科技打压可能进一步加剧,美国推动中美科技脱钩的趋势可能难以逆转。

(三)美国对南海问题立场清晰化 (点击此处阅读下一页)


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