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龙登高 王明 陈月圆:论传统中国的基层自治与国家能力

更新时间:2021-01-24 23:29:45
作者: 龙登高 (进入专栏)   王明   陈月圆  
基层自治的前提是个体农户与民间组织的独立性。米塞斯曾强调,“私人拥有生产手段乃市场经济的基本制度”,以私有产权为基础,土地或资本的所有者才能通过满足他人的需求获得财产收益。在传统中国,农民独立性的基石是土地私有产权与个体家庭农庄自主经营,民间组织的独立性则来自于“法人产权”及其自主发展。

   在私有产权制度下,农民可以建立自己的农庄,拥有独立、排他的财产,才有安身立命之基。明清个体农户能够在获得土地所有权、占有权或使用权的基础之上,自由配置各种生产要素,自主、独立经营其家庭农庄。劳动力逐渐获得基本的自由流动与选择权力,允许人口跨区域流动与跨社会阶层流动,民众通过创造和积累财富可以提升经济地位,通过科举制可以提高政治与社会地位。

   土地私有与农庄独立经营为劳动力的自由选择奠定了基础。没有独立、排他的财产权就难以摆脱人身依附性与经济依赖性,如农民在魏晋南北朝或西欧中世纪依附于庄园,或在计划经济下的依附于人民公社与单位。中世纪西欧存在严格的等级制,农民依附于庄园,难以建立独立经营的个体农庄,这造成了前近代西欧无产者约占总人口比例大约是近世中国的3-5倍。

   对组织与机构而言,拥有排他的法人产权,才有可能独立存在、自主发展。法人产权可以说是私有产权的衍生形态,反映了私有产权的发育程度。法人产权在公益机构、慈善机构、会馆等非营利性机构当中都有呈现,族田、庙田、学田也可归属法人产权。这些法人既是在政府档案中有登记的产权单位,同时也是交易单位,还是纳税单位。详见笔者的系列论文,此不赘述。

   基于自发自主意愿的契约具有法律效力,“官有正典,民从私契”。宗族与不少民间组织所制定的规章制度具有一定程度的强制性,如民间为保护山林环境不被破坏的“禁约”和维护治安的“合约”,也得到了官方的认可与尊重,即使遇到皇帝的大赦也可行使“抵赦条款”。在清朝的民间词讼中,提交官府的诉讼只是民间同类纠纷中极小的一部分,甚至提交官府的词讼案件,最后也只有一少部分由官府裁判,多数仍发回民间,根据民间惯习来解决。

(图 嘉庆五年苏州金叶公所示禁碑 摄于苏州碑刻博物馆)

   (二)自然约束下的有限政府与经济自发演进

   中国历史上专制与集权通常被渲染得无所不在,为所欲为。其实,传统社会与现代社会不同,受自然条件和技术水平的约束,专制程度与对资源的控制水平通常是有限的。在濮德培、墨子刻等看来,清代政府是一个有限政府(limited state)。

   首先是交通运输条件和信息传递的限制。政府对于四方的控制力、资源汲取能力一般以首都为中心递减。这导致了两个后果,一是中央对地方官的监督管理难度随着距离的增加而上升,二是皇帝与中央从地方敛取财物的工具与能力都受到制约。因而财富向中央集中的范围和程度都不高,地方特产、贡品或奢侈品供皇室消费,其数量始终有限。清代的数据表明,距离北京越远的区域,各府能够征得的土地税额与县级区划的数量都更少。

   其次,金融工具的限制。当代金融机构有效集中了民众的财富,当金融机构由政府管控时,也就意味着政府可以借此汲取社会剩余。传统时期官方缺乏有效的金融工具,社会剩余只能通过赋税渠道流向政府,几乎不存在其他的资源汲取和调配方式。虽然政府可以通过铸造钱币的方式获取“铸息”收入,却要经常面对“铜荒”等原材料短缺的困境,也无法杜绝民间私铸。清代采用的是银铜复本位的货币体系,但白银主要来自日本、美洲及缅甸等地,不在官府控制范围之内。因此,传统中国的政府,在金融工具的限制之下,既无法有效汲取社会剩余,也无法充分获取发行货币的收益,掌握社会资源的能力存在天然的限制。

   由于政府在非政治领域的放任,基层社会在很大程度上可以说是一个自组织体系。它主要不是靠外部指令来运行,而是按照相互默契的某种规则,各尽其责而又协调地自动地形成有序结构,并且这种自发力量表面上看起来很柔弱,长期而言却是坚韧顽强。从历史长河来看,其规则是由无序走向有序,由低级有序走向高级有序。为使纠纷的损失最小化,各方不断磨合形成规则,无论是地权市场还是交易契约,都逐渐形成一些约定俗成的习俗与惯例。凡此都不是政府能够先天规定的,一般都是政府认可民间的惯例,进而从国家法律上进行认可和规定。传统中国保持着尊重民间惯例、协调而非对抗的精神,直至近代才发生了较大变化。

   尤其是在经济领域的意识形态方面,与民争利常受到指斥,而藏富于民则被视为祖宗之道。虽然政府专卖制度一直存在,但一般限于盐铁等商品,并且在宋以后多采取市场化取向,允许民间与市场以自组织体系运行。在朴素的经济自由主义取向之下,传统经济仍能不断成长,产生了不少技术创新、制度创新。这是一个庞大帝国的低成本的治国之道,也是王朝与大一统能够长期存续的保障。

  

   三、基层自治支持国家能力:内在逻辑与历史实证

  

   国家能力不应简单以政府直接控制基层的强度,或可直接支配资源的多少来度量,更不应理解为政府权力超越一切约束与限制的能力。不同于以经济发展为导向的现代国家,对于传统中国而言,国家能力主要体现在以较低成本维系“大一统”,实现长期稳定治理。基层自治、政府间接控制的治理模式,成为凭借当时的国家能力实现长期稳定统治的制度机制与保障。

   (一)改善朝廷与地方的委托-代理关系

   在朝廷与地方的委托-代理关系中,一是要克服激励不相容,二是要尽量避免信息传递失真。就前者而言,皇帝力求驱使官员在与朝廷目标和利益一致的轨道上卖命,同时又要防范官员私中饱私囊。历朝官僚体系的制度建设中,均强化激励机制,严格监管、督察与约束机制,两千年的文官制度维系大一统,成为中国特色的制度遗产。

   就后者而言,信息在委托-代理链条上传下达过程中容易扭曲与失真。每一级政府、每一个官员,都会根据其部门本位、自身利益、个性偏好与判断能力对信息加以筛选。链条越长,层级越多,信息失真与扭曲越突出。“州县不以实闻,上下相蒙”,或象当今“上有政策,下有对策”。在信息传递滞缓,交通运输不便的时代,天高皇帝远,尾大不掉的现象也颇堪忧虑。

   通过基层自治与官不下县,朝廷可以缩短朝廷与地方的委托-代理链条,以期克服官僚体系信息传递失真,也减轻激励不相容问题。基层自治作为制度基础,支撑基层社会经济的相对稳定,短小精悍的官僚体系能够摆脱繁琐复杂的基层事务,专注于完成朝廷委托的国家事务,有效地构建了传统中国的国家能力。

   在西欧,现代国家取代封建制的过程中确立了文官体系,但覆盖范围小,通常只有数百万、上千万的人口。而长达两千年历史的中国文官体系,覆盖范围相当于整个欧洲。相比较而言,传统中国文官体系不能不说具有其独特性,短小精练的官僚体系控制广土众民,黄宗智称之为“简约的集权治理”,这离不开政府对基层秩序的间接管理,基层自治与国家治理能力相辅相成,相得益彰。

   (二)分散风险,降低管理成本

   中国幅员辽阔、民族众多,基层社会具有高度的分散性与丰富的多样性。基层官员代表朝廷治理地方,当权力直达底层时,固然有助于政府动员力的提升,但却也意味着责任与风险的集中,基层矛盾连累或归咎于中央的可能性大幅提高。但是如果对地方适当放权,允许基层自治,则危机能够就地消化。由此减少系统性风险,朝廷更不会成为指责的对象。尤其是在相对较为封闭的传统中国,即使某一区域基层民众抵制地方官吏的侵扰,也很难引起其他区域民众的共鸣,更难以同时出现反对中央的浪潮。

   更何况,在幅员辽阔的中国,政府直接管控基层意味着庞大的官僚体系。但传统短缺经济下政府的税基有限,税收能力也受到官僚体系的效率与技术条件等方面的制约。官僚体系的规模受到财政条件的限制,朝廷将权力彻底渗透到基层将面临高昂的成本,收益却十分有限。因而通过基层自治的方式能够有效减轻管理成本,并维持基层社会的基本稳定。

   因此,明清两代都维系着一个官员人数较少的官僚体系。明朝地方官二品至九品人数为5836名,清朝大体相若。与此同时,官僚体系直接参与的基层事务也十分有限,清代光绪时全国公共建设的每年仅150万两,平均到每个县不过区区数百两。

   (三)激发民众的创造力

   基层自治所表现出的草根民主或朴素民主,公开化、透明化,可以激发民众的创造力。这种民间自生自发的制度可以因地制宜,通过各地的创新尝试,通过比较,民众能够自由地进行选择处理。具有生命力的制度被自愿选择、移植,不断得到改善和扩展。反之,不具备竞争力的制度,则会被淘汰。义渡、廊桥、水利设施等由公益建造、免费使用的制度,在各地推广,呈相互砥砺之势。当民间拥有自我决策的权力时,各地不同的约束条件下,竞争与创新会带来更适合当地情况的制度安排。

   (四)基层自治或能制衡官僚体系

   依赖官僚体系中监管督察部门对官员的约束,实际效果有限。需要来自政府体系外的力量,独立的士绅和民间组织有时可能成为这种约束因素。基层自主自立,或可以抗衡官员的狐假虎威,甚至可以和中央遥相呼应,自下而上地监督官员,能够把权力关进笼子。极端的例子是朱元璋,允许民众将他们认为的不法官员“绑缚赴京治罪”!

   清代“刁生劣监”(“刁衿劣监”)深受官僚厌恶,因为他们帮百姓诉讼,甚至直接越级告状,挑战地方官员话语权,可能使官员威风扫地。其实,这恰恰反映了士绅利用其信息、知识和民间力量能够对官员的权势产生某种制衡力。从长期而言有利于消化潜在的冲突因素,使之在萌芽状态中得到解决,而不致累积成为大问题。实质上既有利于基层,也有利于国家能力。

   在感性和直线思维下,似乎政府和官员的权力不受约束,国家能力更强。现在“权力关进笼子”成为了常识,从长远和整体的视野下,官员和政府受到制衡,政府能力可能反而增强。英国光荣革命的历程表明,政府受到议会的约束与监督,是政府信用增强的重要途径,从而为政府融资以支持战争提供了帮助。西欧近代历史表明,只有那些既实现了财政体制的中央集权(Fiscal centralization),同时政府行政权力又受到制度约束的国家(limited government),国家财政能力才能得到更大地提升。在16—18世纪西方各国的竞争中,以英国为代表的国家税收更具合法性基础并提升了其公债信用,从而获得了更强的财政动员能力,而西班牙和法国则相形失色。

  

   四、政府直接控制在近代逐渐替代民间主体与基层自治

  

传统中国基层自治的治理模式,体现在基层行政、市场主体、民间组织等非政府主体承担了基层公共品的提供与治理,从而有效缩减了官僚体系的委托-代理链条,使中央政府能够低成本地实现大一统政权对广土众民的有效统治,由此塑造了传统中国的国家能力。这种朴素的经济自由主义取向始终在与专制集权的博弈过程中消长,作为人类天性的朴素追求,在中国是强韧的,源远流长。但缺乏正式的制度体系支撑,当约束条件变动时,它无法抗衡政府权力的膨胀,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《山东大学学报(哲社版)》2021年第1期
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