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刘艺:国家治理理念下法治政府建设的再思考

更新时间:2021-01-19 10:39:50
作者: 刘艺  

  

  

摘要:法治政府建设是非常复杂的社会行动系统,牵涉多元主体、多项制度和大量资源。国家治理理念指导下的法治政府建设更是一项特别强调整体协同的系统工程。整体性的理论分析对新时代法治政府建设的意义重大。本文从社会行动系统的AGIL功能模式视角出发,基于文本、理念和指标对法治政府建设进行了整体性的分析。从环境的关系模式来看,法治政府建设可分为“依法”、“倚法”和“一体”建设三个阶段。三个阶段分别以严格法治概念、善治观念和国家治理理念作为其整合性的理念。作为建设理念的行动指导和建设成效的评价标准,法治政府建设指标体系必须具有科学性、系统性和适应性。文章结合国家治理理念的要求,对当前法治政府建设指标体系提出了一些具体的完善建议。

   关键词:法治政府建设 依法行政 国家治理 法治政府建设指标体系

  

   “苟日新,日日新,又日新。”为回应国家治理体系现代化的要求,法治政府建设的内涵发生了深刻变化。新时代法治政府建设的特征不仅体现在文本表述上,更反映在基本理念和工作重心的转变中。为了更好地促进法治政府建设,相关指标体系也应升级换代。本文基于比较与发展的视角,从文本、理念和指标三个维度对法治政府建设的阶段特征进行理论总结,着重对国家治理理念下法治政府建设的工作重点和指标体系构建提出了具有针对性的建议。从社会行动系统的理论看,这些维度展现了法治政府建设的AGIL功能模式。文本体系揭示的工作重心反映了法治政府建设对环境和获得资源的基础的适应。指标体系确定了建设目标次序并事关调动各种资源以实现系统目标达成。理念则使法治政府建设的各组成部分获得整合。文本系统所代表的政治原则和组织力量是法治政府建设模式维系的保证。虽然AGIL只是一个中性的理论框架,但其全面涵盖了社会行动系统的各种因素。法治政府建设是一种典型的社会行动系统。文本、理念和指标三维分析能充分映射AGIL功能模式,说明其适合作为全面反思法治政府建设的理论框架。之所以采取相对宏大的分析路径,是因为法治政府建设已经进入国家治理理念指导下的“一体化”阶段,很多问题都需要从整体和协同角度加以认识和解决。这个阶段更需要运用“知著见微”的综合研究视角,否则很容易犯见木不见林的错误。

  

一、 我国法治政府建设焦点变迁的文本梳理

   法治政府建设与任何事业一样,必须“名正言顺”。因此,文件系统是反思法治政府建设无法回避的基础。官方文件中并未对“法治政府”进行严格界定。这是因其本身处于不断变化之中。从文本表述看,法治政府建设发生过三次重心转变,分别是2004年3月22日国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《实施纲要》)、2010年10月10日国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《法治政府意见》)、2015年12月中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《实施纲要(2015—2020年)》)。根据这三份重要文件,可将法治政府建设分为三个建设阶段:第一阶段是注重规范制订和执行的“依法”建设阶段;第二阶段是为了实现服务政府、责任政府、廉洁政府建设目标而倚重法律进行政府角色和功能调整的阶段,可简称为“倚法”建设阶段;第三阶段强调以法治推动国家、政府、社会一体化建设,可简称为“一体化”建设阶段。需要说明的是,法治政府建设兼具阶段性和连续性。有些要素和活动是贯穿整个建设进程的。从这些要素和活动去描述法治政府建设,呈现出“山断云连,水斜桥接”的整体画卷。但本文对相关文件的梳理却重在发现各阶段的特殊性。这种学术划分想强调的是法治政府建设的环境对其工作重心影响至深。法治政府建设不同阶段面临的外在环境和具体要求存在明显差异。法治政府建设必须清晰认知和适应这些环境要素才能得以健康发展。

   (一)  1993年—2010年:“依法”建设阶段

   社会主义法制建设本应包括政府法制建设。但1978年十一届三中全会决议提出社会主义法制建设的十六字针并没特别提及政府法制工作。“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”之间存在逻辑关联。即“有法必依”的前提是“有法可依”,“执法必严、违法必究”的前提也是“有法有依”。因此,社会主义法制建设落实的关键在于制定法律。严格执法首先针对的领导干部,其次针对检察机关、司法机关,并没有特别提及政府。十三届全会决议中关于政府法制有提及“制定行政诉讼法”、 “改善执法活动”,但都不是从政府法制建设角度提出的要求。直到1993年11月14日十四届三中全会决议才首次提出“依法行政”。该决议明确要求“各级政府都要依法行政、依法办事”。1997年9月党的第十五次代表大会决议中也提出“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制”。1999年9月22日党十五届四中全会决议提出“坚持依法行政,严格执法,公正司法”。1999年国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》(以下简称《依法行政决定》)。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出“推进政府工作法制化,从严治政,依法行政”。

   2001年后履行加入WTO的相关承诺为法治政府建设提供了外部推力。2004年国务院制定的《实施纲要》中规定了全面推进依法行政的指导思想和目标,并提出实现依法行政应遵循的基本原则和基本要求。这是我国第一次提出“法治政府”概念,并提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府”的目标。《实施纲要》对法制化的强调凸显了对法律规范的重视。2006年中国共产党十六届六中全会决议《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确将“全面推进依法行政”作为“加快建设法治政府”的重要内容。由此开启了依法行政考核指标建设的热潮。《实施纲要》颁布之后亟需法治政府建设评估来判断法治政府是否建成。为此,各地开始尝试提出法治政府建设的主要内容及评估体系。如2006年深圳市率先提出一套评估法治政府的指标体系。综上,法治政府建设从1993年到2010年的工作重点在于规范体系的建立和完善,即尽快建立和完善“可依之法”,以推动法治政府的尽快建成。

   (二)2010年—2015年:“倚法”建设阶段

   在外部法律规范基本成型的前提下,法治政府建设的重心转向内部制度和机制的调整。2008年2月27日公布的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,为全面建设小康社会提供体制保障。2010年发布《法治政府意见》明确指出“为在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略”,应“进一步深化改革,加强制度建设,强化对行政权力运行的监督和制约”。从内容上看,《法治政府意见》延续了2004年《实施纲要》中“依法行政”建设路径,除了建设内容方面增加了政务公开的内容之外,则是特别注重具体机制的建构。比如“提高制度建设质量”就是指如何提高政府立法的质量。具体内容是设置政府立法的相关机制,如完善公众参与、向社会公开征求意见并以适当方式反馈意见采纳情况、建立健全专家咨询论证制度等;要求“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件”时遵循公开程序,“未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得发布施行”;建立规章和规范性文件定期清理制度,要求“对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次,清理结果要向社会公布”等。这些规范政府立法的机制已经有了服务政府、责任政府与廉洁政府的面向,只是没有建构起这些建设内容与建设目的的正相关关系。

   “服务”、“责任”、“廉洁”一直是行政法治研究的主题。以“服务”为例,20世纪初,法国学者莱昂·狄骥基于“社会连带主义”,提出现代公法的基础是“公共服务”(公务说)。1938年德国行政法学家厄斯特·福斯多夫发表《当成是服务主体的行政》一文,直接提出“服务行政”理论。该学说的提出被视为德国的新行政法学的开端。在英美法系国家,“行政法”与“公共服务”更深刻的关联在于受福利国家影响的现代公法观念的变迁之中。在中国,“服务”概念一直是行政法基础理论关注的焦点之一。自2004年以来“服务型政府”课题的深入讨论之后,行政法学界不断呼吁建构服务行政法体系。

   现实和理论都决定了服务政府、责任政府和廉洁政府的建设必须倚重法治手段。相比第一阶段注重外部规范建设而言,这阶段的工作重心在于政府角色和功能的转变,而这种转变是以对标符合法治要求的一系列制度和机制为前提的。因此,本阶段法治政府建设主要体现在推进政府机构改革与加强依法行政的制度建设,尤其是在健全行政决策与行政执法的机制方面。特别行政执法领域,通过公开强化责任、建立程序和制定标准来约束权力。相关工作特点可从四个方面观察:第一,以行政执法建设为例,梳理政府内部行政执法规范、制定行政执法裁量基准使其符合法治要求。截止2010年,全国有30个省级政府、49个较大的市政府及其部门、80%以上的地级市政府及其部门的行政执法依据梳理完毕,并将结果向社会公开。据不完全统计,20多个省级政府对行政处罚、行政许可方面的行政裁量权予以细化、量化,为行政执法行为提供具体指引。第二、强化责任考核,推动政府内部机制建设。以执法考核为例,截至2010年,全国有16个省级政府、45个较大的市政府,建立了行政执法评议考核制度,落实责任追究。第三,这一阶段也特别重视依法行政和法治政府考核。2009年1月1日,地方政府规章《江苏省依法行政考核办法》正式实施。这部规章是国内首部对政府依法行政考核进行规范的省级政府规章。随后有17个省、自治区、直辖市先后制定《依法行政考核(监督)办法》,占全国省级政府(不包括台湾省)数量中的54.8%;截止2010年,有8个省级政府制定了贯彻《实施纲要》的实施意见,占全国省级政府(不包括台湾省)的25.8%。从各省公布的法治政府指标体系中发现法治政府建设内容也特别强调责任、廉洁等内容。比如,《浙江省法治政府建设实施标准》增加了“透明度”、“公众参与”和“廉洁从政”等考核维度。重庆市区县(自治县)人民政府法治政府建设考核内容评分标准中增加了“行政管理方式转变”的维度。这些都表明法治政府建设是通过由上而下的考核等政治手段予以推进的,建设内容开始从内部建设转向多目标的外部协同。但从具体的考核指标来看,并没有将服务、责任、廉洁政府建设目标与有这些面向的法治建设机制之间建立起正相关或者负相关的函数。第四,建设重心下沉。第一阶段规范建设更多涉及立法问题,因此建设任务多在高层进行。而进入第二阶段后,特别是行政执法活动主要由市、县级人民政府承担,因此法治政府建设的重心开始下沉。2008年5月12日国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》,提出应加强7项制度,28个方向的建设。该文件表明依法行政建设需要分层次进行。由于市县两级政府处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。只有市县政府切实做到依法行政,政府依法行政的整体水平才会大步提升,法治政府建设的整体进程才会提速。

   (三)2015年至今:“一体化”建设阶段

党的十八届三中全会就提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的新要求。虽然强调一体建设,但还是明确“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程”。但是法治国家、法治政府、法治社会的主体不同、价值取向不同、行为方式不同,一体化建设时如何协同是个难题。(点击此处阅读下一页)


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