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刘艺:国家治理理念下法治政府建设的再思考

更新时间:2021-01-19 10:39:50
作者: 刘艺  
而协同的前提是不同的系统如何沟通。由于国家、政府和社会都以法治为活动规范,因此法治是一体化建设的沟通方式。于是,以法治政府为主体工程的法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,离不开以法律或者法治作为沟通与协调的符码。所以,本文将这一阶段简称为“一体化”建设阶段。这一阶段的工作重点有以下几个方面:第一、通过加强党的领导促进各项建设的一体性。《实施纲要(2015—2020)》是首次由中共中央与国务院一起颁布的法治政府建设文件。2019年4月15日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》又将党政领导班子及其主要负责人在推进法治建设工作实绩纳入政绩考核指标体系,并明确了党委领导法治政府建设的职责。由于党对各项事业进行领导,强化党委对法治建设的领导责任实际上可以起到提高法治政府建设与其他各项社会主义建设活动的协调性。第二,通过升级指标体系加强建设的协同性。2019年5月22日,中央依法治国办在全国范围启动法治政府建设示范创建活动,同时公布全国层面市县两级法治政府建设指标体系,即以《市县法治政府建设示范指标体系》(以下简称《市县指标体系》)作为开展示范创建活动的评估标准。可见,法治政府建设已经从制度与机制的建设转化为以数值指标去评价法治政府建设质量的阶段。数值评估方法除了进行法治层面的考核之外,还增加了法治政府建设与经济、文化、社会、生态文明建设和党的建设等其他指标的关联性。指标体系的升级使得法治政府建设的维度更加多元、内容更加丰富,与经济社会发展的协同性更强。第三,通过对前两个阶段成果的深化和巩固在具体机制建设上朝纵深发展,既保证建设的连续性也保证了建设的全面性。《实施纲要(2015—2020年)》针对深入推进依法行政面临的突出问题,按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑,提出了7个方面的主要任务,并首次由提出法治政府建设的七个衡量标准。从具体建设内容可见,建设重心内容从整体性的行政法治机制改革转向专门性的符合法治要求的行政体制与机制的改革:如该文件对行政审批制度改革提出集中审批权、审批受理流程标准化、受理与审查相隔离、专业性审查外部化、审批与监管的分离与联动等机制建设要求。

  

二、法治政府建设理念的变迁

   法治政府建设牵涉多种主体、制度和大量资源。如何整合各种要素使其形成建设合力是事关成败的根本问题。法治政府建设的核心理念发挥了调节各种要素的关系,促进相关资源和行动集中到特定方向上整合功能。法治政府建设经历的“依法”、“倚法”、“一体化”建设三个阶段的核心理念在性质上其实存在差异。“一体化”建设依托的国家治理理念因其全面性和深刻性更适合理念的名称,其他两个阶段则更宜被称作概念和观念。具体而言,理念要比观念和概念更加抽象,更偏重整体观照和价值表述,更具时代与境遇的超越性。概念则比观念和理念更具体,更侧重于制度和实践描述。观念则居于其中。“观念”(Idea)一词最早源自希腊语的“观看”和“理解”。抛开哲学上的繁琐区分,直白地说,观念就是人们用一个或几个词(或包含该词的句子)所表述的思想。从建设历程来看,法治政府最早作为一种概念流行,在国务院推行的法治政府建设内容逐渐清晰之后,“法治政府”成为一个观念;而在法治国家、法治政府与法治社会一体化建设过程中逐渐提炼为一种国家治理理念。理念与观念的力量都是强大的。三个阶段建设理念之间是继往开来的关系。只有充分理解了前两个阶段建设的概念和观念才能更好把握当前法治政府建设的理念。作为一种能够设定目的并对之追求的造物,人的行动在很大程度上是由理念或者观念决定。理念或者观念的重大转变往往意味着时代的更替。但身处转捩点的当事人却常常对理念或者观念改变的进程浑然不觉。回溯三十多年法治政府建设历程,其中不乏观念与现实的反差与扞格。有时,先行的理念或者观念会远远超前于现实,难以在制度上实现。而在另外一些问题上,即便实践和制度已发生巨大变革,仍会有部分也浑然不觉,理念或者观念滞后于现实。这同样彰显了理念、观念的巨大力量。因为对正在发生的变化“不觉”甚至加以“抵制”,往往是因为旧观念的束缚。只有理解法治政府建设各阶段依托的理念,才能准确认知各种要素的地位和价值,并加深对指标体系合理性的理解。

   (一)“依法”建设阶段的核心概念是严格法定主义

   很长时间以来,对如何实现依法行政,学者们仁者见仁智者见智,涌现出数量不菲的学术研究成果。大多数研究者认为,依法行政的基本含义是行政权必须受法律的约束,必须在法律允许的范围内行使。有学者指出法学界正是从《德里宣言》提出的法治两大要件中,将法治的构成要件简单概括为立法机关制定良法与维护人权。上个世纪60至80年代,我国经历了近二十年的“无法”状态,法律虚无主义观念深入社会机体并影响颇深。那段时间,法律无论是作为内在规范还是作为外在规范的效力都付之阙如。从十一届三中全会到十五届中央全会决议中可见,社会主义法制建设十六字方针只把执法纳入其中。而1993年提出的依法行政概念强调绝对法治观念,遵守严格法定主义,要求依法行政必须严格执法。这个阶段的法治政府建设问题的重心是法制问题,法制问题的重心是法律规范问题,法律规范问题的重心是立法问题,立法问题的重心则是如何加强对行政立法的监督问题。而行政立法则关注机构、权限及程序等问题。这样,“依法行政”建设实际就演变为“立法行政”建设。无论是政府机关还是学界对“依法行政”中“立法”的倚重都说明立法在法治政府建设中的重要作用。基于立法稀缺的时代背景,这一阶段的法治建设虽提出全面推进依法行政,但依法行政的前提则是立法完善。因此,立法成为依法行政的必备条件。这种依赖立法的严格法定主义概念的确有利于克服法律虚无主义,为混乱的社会现实和人心提供一些确定性的指导。

   “依法”概念的核心是严格法定主义的痕迹可从1999年《依法行政决定》中窥见。《依法行政决定》提出,依法行政反映了行政机关运行方式的基本特征;要落实到行政活动的各个方面、各个环节;并提出依法行政的基础是进一步加强政府立法工作,切实提高政府立法质量;而关于行政执法的具体要求则只是“做到既不失职,又不越权”和“强化行政执法监督”。2004年《实施纲要》较《依法行政决定》更强调行政执法的重要性。比如强调“理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范行政执法行为”。但是细究之下不难发现,该文件强调立法的痕迹还是十分明显。比如《实施纲要》要求“提出法律议案、地方性法规草案,制定行政法规、规章、规范性文件等制度”,而且《实施纲要》中“提高制度建设质量”的要求都是围绕立法活动和立法质量问题展开的,暗含对法制的强调、对法律规范的依重。尽管法治政府建设的核心理念后来发生了变化,但严格法治主义的“依法”理念的影响并未彻底退场。2019年中央依法治国办公布的《市县指标体系》中,第二项依法行政制度体系完善指标包括4项二级指标,其中有3项二级指标都是关于行政规范完善的内容:如完善地方政府规章制定机制、加强行政规范性文件制定和监督管理、备案审查和清理机制健全等内容。可见,规范的制定和完备一直都是法治政府建设的重要内容之一。但只有在“依法”建设阶段严格法治主义才是压倒性的主导概念。

   (二)“倚法”建设阶段的基础观念是善治

   有研究者指出从《实施纲要》到《法治政府意见》,法治政府建设的重心从“法”转向“治”,但从建设内容的要求来看,二者差异并不大。这一点可从各省公布的法治政府考核指标体系与依法行政建设内容比较中窥见。但从观念角度看2010年《法治政府意见》已发生明显变化,除了偏重政府各项制度建设之外,还包含了许多为实现服务政府、责任政府、廉洁政府建设目标的内容,并与世界银行提出善治观念不谋而合。这一阶段法治政府建设有了明显的摆脱严格法定主义观念,将视野与触角扩展到政治、经济、社会等多个维度的趋势。研究表明,如果政府机构质量不高即无法控制腐败、法治水平较低则会影响经济增长、导致经济不平等。而政府除了有权制定和实施公共政策外,还调配包括法治在内的各种资源用于保护环境、提供社会保障、保护稀缺自然资源等。可见,法治政府建设不能完全依赖狭义的法治手段,还必须利用经济、社会等资源,实现善治目标。

   从世界范围看,善治是一个相对较新的概念,20世纪末至21世纪初才开始受到各界关注。善治与国家能力、政府质量以及建立可持续发展制度来管理各类公共资源的能力等概念等密切相关。虽然关于善治的界定存在争议,但一些国际组织提供了一些操作性的定义。国际货币基金组织指出“从保障法治、提高公共部门的效率和责任、解决腐败等全面推进善治是经济繁荣框架的基本要素。”世界银行1992年年度报告《治理与发展》也提出了“善治”的操作性界定《法治政府意见》的8项建设内容与善治存在诸多重合之处(表格1)。法治政府建设体系中许多指标与法治相关,而有些指标并不属于传统法治范畴,可以归属于政治、管理等领域。政府立法与规范性文件的一致性属于宪制问题,公众参与属于民主问题。宪制虽是维持法治的前提条件,但狭义的法治政府建设其实不必关联政治性、管理性变革。善治也包含着服务、责任、廉洁、法治等概念。虽然各国关于善治的外延有不同的认识,比如善治是为了政治合法性还是法治建设?善治是否与民主概念重叠?善治是否能减少腐败?善治观念的目的是为了效率,还是为了更好的引导社会?但许多研究指出善治措施与主观幸福感(衡量个体对其生活质量整体的评价)之间的积极联系。传统上法治政府建设时较关注的民主、平等价值实现,而跨国研究发现善治的变量比民主程度的变量与福利收益之间概率更利于证明政治合法。可见,将具有多面性的善治作为法治政府建设的基础性观念与我国服务政府、责任政府、廉洁政府和法治政府的建设目标具有一定重合性。

   而关于这一阶段法治政府建设的评估问题存在着过于形式主义,而无法囊括多元目标的不足。如《广东省法治政府建设指标体系(试行)》中“制度建设”的量化指标包括“规章、规范性文件的报备率和报备及时率、规范率均达100%,规范性文件的合法性审查审核率、统一发布率均达100%”。规范性文件的报备比率和及时率是非常形式化的标准。规范性文件合法性审查审核率与规范文件的合法性是两个完全不同的问题。而且这一阶段的法治政府评估相关内容只指出完善行政应诉制度,以及尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定,认真对待人民法院的司法建议,并没有从人民法院的判决数量来评判依法行政水平,也没有在渎职侵权类犯罪中反思法治政府的不足。除此之外,这一时期法治政府建设内容并没有考量政府有效制定和实施公共政策的能力和效果,也没有在公民与政府机构在经济、社会领域的良性互动方面提出要求。2016年发布的《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》宣布《法治政府意见》失效。宣布无效的重要理由之一是《法治政府意见》部分内容太过超前,而过于形式化法治政府的考核更让这些超前建设内容更成为政府工作的窠臼。

  

   (三)“一体化”建设阶段的理念:国家治理

法治政府建设从来都不是孤立的事物。《实施纲要(2015—2020)》在指导思想中就提出要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十九大报告在全面依法治国的工作布局中也明确表明了这一立场。全面依法治国是国家治理体系与治理能力变革中的重要内容。正是在国家治理理念的指导下,用法治手段才能将国家、政府和社会进行一体化建设。治理概念源于希腊语kybernan,(点击此处阅读下一页)


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