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肖军:日本区域合作组织的类型、功能与治理

更新时间:2021-01-14 23:26:12
作者: 肖军  
要更加发挥地方的自主性。在区域一体化发展中发挥地方自主性与“放管服”改革精神一脉相承,与尊重群众首创精神相吻合,更是减轻中央负担,发挥地方“春江水暖鸭先知”优势的现实选择。

  

   三、日本区域合作组织的治理

  

   法治是现代化国家普遍适用的治理方式。日本作为亚洲代表性现代国家,奉行法治,对区域合作组织也实行法治。这其中首要问题是确定法渊,即区域合作组织的主要内容应规范在什么法中,用什么法来引领区域合作组织。对此,首要回答当然是组织法。那么,组织法是否必须是以“组织法”命名?当然不是,在找寻区域合作组织的法渊时,关键还是看规范的内容,而不是法律名称。

  

   (一)日本地方自治法是地方组织法

  

   二战后,日本重新制定宪法,开启了国家治理的新阶段。在地方政府组织方面,最重要的还是《地方自治法》。日本宪法专设“地方自治”一章,统领地方治理之根本,强调在地方贯彻自治精神,地方自治成为日本地方治理的一项重要宪法原则。日本宪法指出,地方政府的组织和运行事项,由法律基于地方自治宗旨而规定。基于此,1947年4月《地方自治法》出台,形成有关地方治理的权威性法律,成为地方治理的基本法和重要遵循,也是最重要的地方组织法。

  

   《地方自治法》篇幅宏伟,开宗明义指出:“通过制定地方区划、地方政府组织与运行事项的大纲,以及确立国家与地方之间基本关系,以保障地方政府民主高效行政,保障地方健康发展。”“地方政府之组织与运行事项”正是组织法所规范的核心内容,是组织法的重要任务。地方自治法编织了丰富的组织法规范,为消防组织法、警察法、地方公务员法等的出台和完善奠定了坚实的基础。这些法律不断发展壮大,最终形成地方组织法体系,而这个体系的核心就是地方自治法。

  

   (二)自治精神引领区域合作组织的法渊

  

   《地方自治法》在“普通地方政府相互间合作”和“地方政府的组合”这两章节中确立了区域合作制度。两部分的角度差别很大,但都明确建构了区域合作制度,而且都需要地方政府参与其中。如前所述,地方自治法对四大区域合作组织制定了详细的规范。同时,地方自治法的一般制度也适用于区域合作组织。总之,地方自治法是区域合作组织最重要的法渊,为区域合作组织提供了强大的制度供给和法制保障。

  

   地方自治法以自治精神牵引区域合作组织发展。日本对地方政府采用二层制结构,一层是作为基层地方政府的市町村,另一层是在地域上包含多个市町村的都道府县。市町村和都道府县都具有综合而统括地处理其辖区内事务的权力,基本组织结构也相同,议会和行政首长都由各自居民直接选举产生;面对国家,有着相同水平的自治权。基于同等水平的自治权,都道府县之间、市町村之间、都道府县与市町村之间都可以进行平等的合作。在关于区域合作组织的规范中,“协商”、“规约”、“经议会议决”等表述出现频率很高。部分事务组合和广域联合是特殊地方政府,兹事体大,其设置需要中央或者都道府县一级批准,区域合作组织的其他事项很少用批准这样很有领导性和强制性的行政手法。上级政府对区域合作组织以不干涉为原则,必要时可使用备案、建议等柔性行政手法。地方自治法使日本在法制层面形成自下而上、上下联动的区域合作格局。

  

   从历史维度看,区域合作组织顺应时代需求,不断创设发展起来。地方自治法顺势而为,从法制层面积极推动区域合作组织的进化。组合制度历史最久,早在1888年的町村制中就已存在,当时是一种替代町村合并的制度。町村合并一致持续到21世纪初,所以部分事务组合在1947年《地方自治法》制定之时即被确立其中,延续至今。为提高行政效率、节约经费,建立组织和程序比组合更简约的制度。1952年《地方自治法》修改,新设了协议会、共设机关等制度。1993年4月第23次地方制度调查会建议实现广域联合的制度化,次年《地方自治法》修改。可见,地方自治法不断丰富和进化着区域合作组织。

  

   (三)主要规定

  

   对共设机关,地方自治法从设置、规约、委员的选任与身份、辅助人员与经费、法令适用、组织变更与废止等方面进行了规范。共设机关的规约必须规定共设机关的名称、设置共设机关的地方政府、共设机关的办公场所、组成共设机关的委员及其他组成人员的选任方法及身份处理等。委员及其他组成人员对应各种情况,由议会选举产生,或者由政府首长经议会同意而选任产生,或者由政府首长、委员会或委员选任产生。共设机关的办公经费由相关地方政府承担,收取的手续费及其他收入作为相关地方政府的收入。

  

   对协议会,地方自治法从设置、组织、规约、管理执行效力、组织变更与废止等方面进行了规范。地方政府协商设置管理执行协议会和规划编制协议会时,该协商必须经议会决议。设置协议会后必须向总务大臣或者都道府县知事报告。协议会由会长和委员组成,从相关地方政府的职员中选任。协议会的规约必须规定协议会名称、参与的地方政府、事务或规划的目录、组织和选任方法、经费支付方法等,而管理执行协议会的规约还须另外规定的事项有管理执行方法、场所、职员身份、财产取得或管理处理的方法、公共设施设置或管理的方法等。

  

   对部分事务组合,地方自治法从设置、规约、议会议决、解散、财产与经费等方面进行了规范。部分事务组合的设立需得到总务大臣或都道府县知事的批准。都道府县知事可以向市町村建议设置部分事务组合。规约应当规定部分事务组合的名称、成员单位、事务、办公地点、议会组织和议员选举方法、行政机关的组织和选任方法、经费的支付方法等。部分事务组合的议会议员、首长和职员可以由成员单位的议会议员、首长和职员兼任。部分事务组合的首长拟请求部分事务组合议会决议重要事项时,应当预先通知成员单位的首长。成员单位经协商拟解散部分事务组合,必须报告总务大臣或者都道府县知事。

  

   对广域联合,地方自治法从设置、规约及其变更、议员议长选举、广域规划、分担金及其异议、解散等方面进行了规范。数个地方政府可以经协商制定规约,经总务大臣或者都道府县知事批准后设置广域联合。都道府县知事可以向市町村建议设置广域联合。规约应当规定广域联合的名称、成员单位、区域、事务、办公地点、议会组织和议员选举方法、首长及其他行政机关的组织与选任方法、经费的支付方法等。广域联合的议会议员由区域内选举权人投票产生或者成员单位议会选举产生,首长由选举权人投票或者成员单位首长投票选举产生。议员、首长和职员可以由成员单位的议会议员、首长和职员兼任。区域居民联名达到一定数量的,可以向首长请求变更规约。广域联合成立后必须尽快编制广域规划,广域联合和成员单位必须基于该规划来处理其事务。经费的支付方法必须以人口、面积、地方税的收入额、财力及其他客观指标为依据。

  

   如上所述,地方自治法是日本区域合作组织最重要的法渊,是治理区域合作组织的基本指引。这为我国进行区域合作组织法的建构和完善提供了一些参考。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)是我国最重要的地方组织法,自1979年制定以来,一直统领着我国地方政府组织建设。但该法条款的规定过于原则化,学界和实务界要求其完善的声音十分强烈。在区域合作形势愈加火热,区域合作立法需求愈加旺盛的当下,我国的区域合作组织法应当安排在《地方组织法》中。但或许是因为地方政府组织修改体量较大和任务过重等原因,《地方组织法》近期并无大修迹象。

  

   我国正处在全面深化改革的新征程上,遵循重大改革于法有据的要求,制定改革法的可能性越来越高。区域合作组织制度作为新近的改革制度,也可以考虑放入改革法中。我们在思考区域合作组织的法渊问题时,应当同时思考该法渊在精神、原则等方面的革新。自治是日本地方自治法的精神内核,也始终贯穿于日本区域合作组织制度之中。以“放管服”改革为标志,扩大地方自主权成为近年中央工作的一条精神主线。在推进长三角区域一体化发展等国家战略、实施长三角区域一体化试验区等建设、进行区域合作组织法建构与完善中,扩大地方自主权应该成为指导思想和新思路,即从扩大地方自主权方面展现新路径,开辟新局面。地方政府和基层群众都有很大的智慧和理性,经过四十多年的实践锻炼和经验积累,相信扩大地方自主权会在区域合作等众多领域产生更大的改革红利。(注释略)

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国外社会科学前沿》2020年第6期
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