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王晓毅:全面小康后中国相对贫困与贫困治理研究

更新时间:2021-01-14 23:12:38
作者: 王晓毅  

   摘 要:2020年底,精准扶贫目标即将实现,中国将进入到以基本实现社会主义现代化为目标的新阶段。在新的历史时期,贫困并不会彻底消除,而会以新的形式呈现,特别是地域分布和人群分布都会呈现新的趋势,这需要实现扶贫工作的两个转变,即从超常规扶贫转变为常规的扶贫、从关注绝对贫困转变为关注相对贫困,扶贫的目标也不再仅仅是温饱问题,更是要推动社会平等和社会包容。但是这一转变还需要一个实现过程,“十四五”期间,首要任务是巩固精准脱贫的成果,同时逐步建立相对贫困治理机制,努力在5年的时间里实现扶贫战略的转型。

   关键词:全面小康;全面小康后;相对贫困;长效机制;平等包容;贫困治理转型;

   作者简介:王晓毅,1961年生,中国社会科学院社会学研究所研究员。

   2020年底,中国农村将历史性地消除绝对贫困。在全面建成小康社会之后,中国减贫机制将要实现两个转变,即从超常规的减贫战役转变为常规的减贫行动,从绝对贫困治理转变为相对贫困治理,但是实现这个转变需要一个过程,在这个过程中要巩固精准脱贫成果,完善相对贫困治理机制,实现减贫的制度化和法制化。为了保证扶贫政策的平稳过渡,在“十四五”期间,一方面要巩固脱贫攻坚成果,将防止返贫作为重要工作;另一方面,在巩固精准扶贫成果的基础上,实现扶贫的制度化,从超常规扶贫过渡到常规扶贫,最终的目标是建立比较完善的相对贫困治理机制。

  

   一、超常规扶贫的成效

   中国从20世纪80年代开始专项扶贫,从中央到地方,各级政府都在积极应对贫困问题,取得了世界公认的减贫效果。按照中国2010年标准,农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2012年的10.2%。1按照世界银行每人每日生活费1.9美元的标准,中国从1990年到2015年,实现了超过7亿人的减贫,占世界减贫规模的70%[1]。十八大以后实施精准扶贫战略,对于近1亿的农村贫困人口发起了超常规的脱贫攻坚战役。习近平总书记曾经指出:“当前脱贫攻坚既面临一些多年未解决的深层次矛盾和问题,也面临不少新情况新挑战。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段,所面对的都是贫中之贫、困中之困,采取常规的思路和办法,按部就班推进难以完成任务,必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度,众志成城实现脱贫攻坚目标。”[2]

   超常规扶贫需要超常规投入,十八大以来,中国政府已在精准扶贫中投入了大量的人力、物力和制度资源。首先,人力资源投入超常规。精准扶贫作为贫困地区首要任务,动员了广泛的人力资源投入扶贫,贫困地区的党委政府将扶贫作为首要任务,配备人力,党委和政府的主要领导全部投入到扶贫工作中。各级政府、企事业单位以驻村帮扶、派驻第一书记的方式向贫困乡村输送了数百万的扶贫干部。2巨大的人力资源投入为贫困村带来了新的信息、新的组织方式,增强了贫困村的领导力。

   其次,财力物力投入超常规。开展扶贫以来,中央财政扶贫资金以每年200亿元的速度递增,地方财政资金、信贷资金和社会帮扶资金的投入也大幅度增加。3小额信贷是针对贫困农户发展生产而发放的贷款,截至2019年初,已经有1420万户获得了超过5000亿元的贷款。4此外,交通、水利、农业等部门向贫困地区的投资也大幅度增加,贫困地区地方政府也多方筹措资金,投入到精准扶贫中。在精准扶贫工作中,资源投入的力度之大是前所未有的,比如贫困地区的交通支出,仅车购置税一项,“十三五”比“十二五”期间增加了60%,超过购置税总额50%的资金被用于贫困地区道路交通的建设及维护,从而彻底解决了所有建制村通路通车的问题。

   再次,政策和制度投入超常规。在精准扶贫期间,针对贫困户和贫困地区,一系列新的政策和制度被设计出来,取得了前所未有的成效。这些政策和制度集中在社会保障领域,为贫困农户全方位地提供医疗、教育和养老等保障措施,提高了对贫困户的保障水平;还有增加农民收入的制度,如光伏和资产扶贫,让贫困户拥有可以获得收入的资产;允许贫困农户将扶贫资金或土地入股企业,获得保底收入;制定促进贫困地区发展的政策和制度,包括允许贫困地区土地占补指标的跨省交易,贫困地区企业优先进入资本市场等。这些旨在扶贫的政策和制度,不仅在扶贫脱贫中发挥了重要作用,而且对未来也将产生重要影响。超常规投入取得了超常规效果,贫困农户的收入快速增加,贫困地区的基础设施和公共服务大幅度改善。2019年底,贫困人口的人均可支配收入超过了9000元,没有脱贫的农民人均可支配收入也超过了6000元。5在逐层考核的推动下,贫困地区的交通、饮水、通讯和信息都大大改善。近年来,日趋活跃的电商现象从一个侧面表明了贫困地区的农民经营能力有所增强,已经可以利用网络推销产品;更重要的是,贫困地区的网络通讯和物流条件都已经得到快速发展,使他们有条件、有能力将贫困地区农副产品及时运送到消费者手中,地理距离上的困难已经被大大克服了。

  

   二、超常规扶贫的脆弱性

   无可质疑,超常规扶贫带来了超常规发展和脱贫成效,但是超常规扶贫也带来了脱贫的脆弱性,脆弱性来源于脱贫成效的不稳定和贫困治理机制的低制度化水平,进入常规扶贫以后,贫困的现象更加复杂。

   通过超常规扶贫,贫困户收入大幅度增加,贫困户的生产生活条件大幅度改善,但是贫困户的收入还可能因为各种不确定因素而受到影响。

   首先,贫困地区农副产品的市场化销售渠道尚未完全畅通。产业扶贫对于提高农民收入有着至关重要的作用,在精准扶贫中,一方面通过提供技术、资金和信息支持,促进贫困村和贫困户发展产业,同时引入农业企业,流转农民土地,实现农业产业专业化和规模化;另一方面则通过电商销售、农超对接等多种手段,促进贫困地区农副产品流通,特别是消费扶贫,将扶贫作为目标,发挥各种非市场因素作用,促进贫困地区农副产品销售。但是要看到,非市场因素的介入在大大促进了贫困地区农副产品销售的同时也带来了脆弱性,一些贫困地区的农副产品缺少市场竞争力,这些产品往往严重依赖对口帮扶部门或帮扶地区的消费扶贫,当进入常规扶贫以后,因为支持力度的减弱,部分贫困地区的农副产品销售将会受到影响。

   在产业扶贫和社会扶贫支持下,社会资本通过土地流转开发了大量特色产业,发展了经济作物种植,农户通过土地流转和务工获得双重收入。但是在产品开发期和盛产期会面临不同问题,在开发期,农副产品市场风险较小,贫困户务工收入稳定。而一旦进入盛产期,由于产量大幅度增加,在投入期被掩盖的一些问题就会凸显出来,比如产业同质性较高,大量同类农副产品同时上市造成市场供过于求;对深加工投入不足,不仅附加值较低且因为保存期短而经常面临市场风险;缺少价格保护机制,陷入传统农业中“多了砍,少了赶”的农产品波动的恶性循环。

   在产业扶贫过程中,一些贫困地区采取了“托管”或“资金入股”的方式,将部分扶贫资金或扶贫贷款作为贫困农户的投入,交由企业经营。企业化经营有利于发挥企业的规模、加工和市场优势,使贫困户增加收入。在市场规律的作用下,这些企业中会有一些因为各种原因出现经营失败,一些企业可能是市场原因,也有经营管理原因,当然也有部分企业的创办可能就是在扶贫政策推动下仓促上马,缺少可行性论证,从企业的创办之初就存在诸多问题。由于多种风险存在,部分企业的经营失败或倒闭是难以避免的,企业经营失败会直接影响贫困农户的收入。更有甚者,一些农户将扶贫贷款投入到企业经营中,如果企业经营失败农户不仅没有得到收益,反而会因为企业破产而承担偿付贷款的责任。

   除了产业扶贫之外,就业扶贫、易地搬迁也存在着风险。一些贫困户的就业主要依靠为扶贫而专门设置的公益岗位,包括社区提供的保洁岗位、生态扶贫所提供的护林员岗位等,这些岗位的收入来自于财政资金支持,精准扶贫后的政策调整会带来收入的相应变化。另外,一些贫困人口在就业市场上缺乏竞争力,是在针对贫困户的特殊政策支持下才就业的,一旦扶贫政策出现变动,他们的就业就会受到影响。易地搬迁以后,在政府的就业政策和社会保障政策的双重支持下,搬迁农户的收入得到保障,但是要使他们真正融入新的地方、适应新的生活,还需要较长的过程。

   刚刚脱贫的贫困户尽管增加了收入,但是其中一些仍然比较脆弱,存在返贫风险,这些风险并不仅仅因为他们收入还比较低,更重要的是他们获得收入的方式主要靠政策支持,缺乏市场竞争力。2020年,政府将人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍左右的家庭纳入防止返贫的监测体系中,6这对于防止脱贫农户和低收入户重新陷入贫困发挥了积极作用,但需注意的是,没有被纳入监测体系的农户同样存在风险。

   精准扶贫时期密集实施了一系列创新的扶贫政策和制度,这些制度和政策不仅在精准扶贫中具有重要作用;在乡村振兴中同样具有重要作用,但是大多数制度带有超常规的扶贫性质,制度化水平较低,在精准扶贫目标实现以后,这些政策和制度将如何延续,仍然存在许多不确定性。

   首先,精准扶贫投入了巨大人力,特别是驻村帮扶工作队的进驻,不仅提升了贫困村的领导能力,引进了更多的扶贫资源,同时也改善了贫困村的治理结构和治理能力。但是驻村帮扶工作队和第一书记来自于不同的政府部门和国有企事业单位,其任务是完成精准扶贫、精准脱贫的任务,在完成任务以后,驻村帮扶能否延续、如何延续,都尚未有清晰的方向。精准扶贫任务的完成并不意味着薄弱村的能力已经被强化,在城市化的背景下,村庄的空心化、村庄精英外流和村级组织弱化的现象将长期存在。随着政府服务职能增强,行政力量下沉基层是一个大的趋势,尽管一些地方在探索“打造一支永不离开的帮扶工作队”,7但是总的来说,政府向基层下沉尚未形成清晰和稳定的制度安排。

   其次,在实施精准扶贫过程中,贫困农户的社会保障得到空前加强,围绕贫困户教育、健康等社会保障政策集中出台。教育扶贫不仅解决了贫困户子女义务教育阶段的问题,保障了贫困户子女不会因为贫困而失学,同时对于高中、大学阶段非义务教育,也通过资助和贷款的途径加以保障;贫困户医疗,特别是大病、重病医疗,得到了多方位的保障;在精准扶贫过程中,针对贫困户发放了小额贷款,保障了贫困户的生产资金,为贫困户设立了公益岗。由于这些制度是针对贫困户的,所以从制度建设角度看,存在着两个亟待解决的问题:第一,从时间角度看,在精准扶贫结束以后,这些制度是在短暂的执行以后就结束,还是会持续地存在?第二,从受益对象角度看,在贫困户退出以后,这些制度是会逐渐覆盖其他农户,成为普惠的社会政策,还是仍然集中于少数贫困人群?核心问题是将临时的政策转化为长期的制度,还是随着精准扶贫结束而结束。

   最后,在完成精准扶贫任务以后,区域差距仍然存在。为了促进贫困地区发展,一方面中央政府加大了对贫困地区的转移支付,解决了贫困地区发展资金不足的问题;另一方面通过对口帮扶、定点帮扶,发挥东部地区经济发展和国家部委、企事业单位的资源优势,提升贫困地区的资金、人才、信息及市场能力。为了提高帮扶单位的积极性,一系列的考核制度被建立起来。8但是在2020年以后,地区差距仍然存在,对不发达地区的支持也仍然需要,是沿用定点帮扶和对口帮扶的策略,还是建立新的制度,尚未明确。

   由于贫困户和贫困地区脆弱性和发展差距仍然存在,大量的政策和制度需要提升其制度化水平,因此,在2020年精准扶贫任务完成以后,不仅要延续精准扶贫的政策,更重要的是在新的形势下,如何将临时的制度和政策转化为可持续的制度和政策。

  

三、从绝对贫困到相对贫困 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学习与探索》2020年第10期
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