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王亚华 舒全峰:中国精准扶贫的政策过程与实践经验

更新时间:2021-01-14 09:47:33
作者: 王亚华   舒全峰  

   3. “政策执行——供给面”的政策实践

   (1)人才扶贫。我国持续开展公务员脱贫攻坚专项培训,把提升精准脱贫专业化能力贯穿培训全过程;选派优秀年轻干部到贫困地区工作,推进中央单位和中西部地区、民族地区、贫困地区之间干部交流任职,选派后备干部到贫困县挂职任职;开展贫困地区青年人才支持行动,由各级团委部门开展优秀青年干部、创业致富带头人、科技工作者、青年教师等青年人才培训工作。

   (2)社会扶贫。广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发是中国特色扶贫开发道路的重要特征。我国通过多种政策鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发,实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。例如组织民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动,实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划,动员广大公众参与脱贫攻坚。

   (3)健康扶贫。健全贫困地区基层卫生计生服务体系,加强妇幼保健机构能力建设;将新型农村合作医疗和大病保险制度向贫困人口倾斜,加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度;加大农村贫困残疾人康复服务和医疗救助力度,扩大纳入基本医疗保险范围的残疾人医疗康复项目;并采取针对性措施,加强贫困地区传染病、地方病、慢性病等防治工作。

   (4)精神扶贫。以等、靠、要思想为代表的精神贫困一直是精准扶贫工作中的难点(杭承政等,2017:97—103),为增强贫困户脱贫内生动力,我国持续开展扶贫扶志行动。例如,开展扶志教育活动,创办脱贫攻坚“农民夜校”“讲习所”;实施以工代赈,动员更多贫困群众投工投劳;推广以表现换积分、以积分换物品的“爱心公益超市”等自助式帮扶做法。

   (5)教育扶贫。从中央到地方各级政府在学校布局、软硬件建设、师资力量提升、儿童营养改善、贫困学生救助等方面不断加大投入力度;大力发展现代职业教育,推动东部地区职业院校(集团)对口支援贫困地区职业院校;利用互联网、人工智能等现代科学技术提高教育服务质量。同时也针对深度贫困地区的现实特征,实行有重点有针对性的教育脱贫攻坚,例如为少数民族老师开展普通话培训。

   (6)文化扶贫。推动文化投入向贫困地区倾斜,集中实施一批文化惠民扶贫项目,普遍建立村级文化中心,例如在湖北、江西、福建、广东等宗族文化地区,普遍将宗族祠堂改造为村级文化活动中心,使传统文化发挥现代效能;在县级层面,推动贫困地区县级公共文化体育设施达到国家标准;同时鼓励文化单位、文艺工作者和其他社会力量为贫困地区提供文化产品和服务。

   (7)技能扶贫。增强贫困群体的职业技能是摆脱长久贫困和代际贫困的重要基础。我国实施“雨露计划”“春潮行动”“技能脱贫千校行动”等项目,大力支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育,参加技能培训;实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划(2016年—2020年)、残疾人职业技能提升计划等,实现“教育培训一人,就业创业一人,脱贫致富一户”的目标。

   (8)财政扶贫。全国多数地方的精准扶贫均具有强投入性特征(陈弘等,2019:12—18)。历年来,中央财政专项扶贫资金规模持续稳定增长,一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资向贫困地区和贫困人口倾斜;中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度也持续提升;同时明确要求农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金必须要有一定比例用于贫困村。

   (9)交通扶贫。我国在贫困地区持续推动国家铁路网、国家高速公路网等重大交通项目建设;大幅度增加中央投资投入中西部地区和贫困地区的铁路、公路建设,提高贫困地区农村公路建设补助标准,加强农村公路安全防护和危桥改造;并且明确要结合村镇行政区划调整、易地扶贫搬迁、特色产业发展和农村物流等来规划建设或升级改造“扶贫路”,为脱贫攻坚奠定良好基础。

   (10)光伏扶贫。我国因地制宜采用集中式、分布式等不同工程形式推进光伏农业、渔光互补等新型业态,实施光伏扶贫工程。根据工程规划,推动16个省471个县约3.5万个建档立卡贫困村的200万建档立卡无劳动能力贫困户(包括残疾人)每年每户增加收入3 000元以上。新冠肺炎疫情期间,国务院扶贫办和财政部联合发文进一步提高了光伏发电收益用于扶贫的比例。

   (11)兜底脱贫。我国对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。针对一些缺乏劳动能力的老、弱、病、残群体,通过政府购买公共服务加强关爱帮扶。今年疫情期间,为缓解受疫情影响导致的贫困加剧,各地民政和扶贫部门及时将符合民政帮扶政策的人员纳入救助帮扶范围,依规发放救助帮扶资金(如价格临时补贴),或提供救助帮扶服务。

   (12)易地搬迁扶贫。我国将居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口搬迁到条件相对较好的地理位置,并确保搬迁群众住房安全得到保障,饮水安全、出行、用电等基本生活条件得到明显改善,享有便利可及的教育、医疗等基本公共服务。根据规划,“十三五”期间,全国有22个省约1 400个区县981万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁。

   (13)对口帮扶。“对口帮扶”是中国体制基础上为协调区域发展、应对危机事件、开展国家专项工程而开展跨地区、跨部门、跨政府合作,实现协同治理的有效方式,也一直被作为中国扶贫开发的重要手段(燕继荣,2020:209—220)。我国长期实施如下两种协作对口帮扶:一是地区协作——东部地区对口帮扶西部地区;二是定点扶贫——各级党政机关、国有企事业单位帮扶贫困县或贫困村。

   (14)资产收益扶贫。鉴于我国扶贫资金以公共财政投入为主,各地积极实施资产收益扶贫:对那些财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入项目所形成的资产,具备条件的折股量化给贫困村和贫困户;支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式,带动贫困户增收;在贫困地区开展的水电、矿产等资源开发,也要赋予土地被占用的村集体股权。

   4. “政策执行——环境面”的政策实践

   (1)金融扶贫。在对贫困农户的金融扶持上,推动扶贫小额信贷覆盖建档立卡贫困农户的比例和规模持续增长;在对县域经济的金融扶持上,推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸;增加贫困地区信贷投放,加大对县域基础设施、基本公共服务、易地扶贫搬迁以及重点支柱产业的金融支持力度。针对今年新冠肺炎疫情影响,还适当延长了贷款主体的还款期限。

   (2)税收扶贫。税务部门对从事个体经营的建档立卡贫困人口按每户每年12 000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税;对于招用建档立卡贫困人口的企业,与贫困人口签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的,在头3年按实际招用人数予以定额依次扣减各种税费。

   (3)网络扶贫。在集中连片特困地区,要求每个村至少确定1名有文化、懂信息、能服务的信息员;在全国层面,计划到2020年实现全国行政村通光纤、通4G比例达到99%,贫困村通宽带比例达到99%,电商服务通达所有乡镇,全国中小学(含教学点)宽带接入率达到99%,远程医疗覆盖所有贫困县。保障建档立卡贫困人口方便快捷接入高速、低成本的网络服务。

   (4)资本扶贫。对注册地和主要生产经营地均在贫困地区且符合相关条件的企业,或者注册地在贫困地区、最近一年在贫困地区缴纳所得税不低于 2 000万元且承诺上市后3年内不变更注册地的企业,申请首次公开发行股票并上市的,即报即审,审过即发;对注册地在贫困地区的企业申请在全国中小企业股份转让系统挂牌或行公司债、资产支持证券,实行专人对接、专项审核,且即报即审。

   (5)科技扶贫。在20世纪90年代,中央统战部、国家科学技术委员会、国家民族事务委员会和各民主党派中央、全国工商联围绕“多党合作,智力扶贫”主题在黔西南地区开展“星火计划、科技扶贫”实验区建设,科技特派员制度也应运而生。例如,北京市现有科技特派员队伍近万名,已与38个国家级贫困地区开展科技扶贫协作,带动368个贫困村、近53 000户贫困农民脱贫增收致富(孟竹等,2019)。

   (6)土地扶贫。易地扶贫搬迁项目需要使用大面积建设用地,在建设用地指标有限的现实约束下,我国国土部门制定政策,允许在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁时,将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内流转使用,即进行市场交易,既为搬迁农民安置提供用地保障,又能为搬迁农民建新居、农村基础设施建设和扶贫产业发展提供有力的资金支持。

   (7)扶贫政绩考核。出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,将建档立卡贫困人口数量减少、贫困县退出、农村居民收入增长情况,建档立卡贫困人口识别、退出精准度,对帮扶工作的满意度,以及各省(自治区、直辖市)扶贫资金安排、使用、监管和成效等纳入考核指标。对县级考核重点由GDP转向扶贫开发,并取消国家扶贫开发工作重点县地区GDP考核。

   (8)扶贫资金审计。审计署开展四类扶贫资金专项审计:对各类扶贫等政策措施的进展和效果进行审计;对扶贫资金的虚报冒领、骗取套取、截留侵占、贪污私分、挥霍浪费等进行审计;对是否按中央有关要求把资金真正用到扶贫开发上进行审计;对整村推进、易地扶贫搬迁、特色产业发展、生态建设、村级道路畅通、饮水安全、危房改造、教育卫生等重点项目建设和运营效果开展审计。

   (9)社会保险扶贫。通过财政补贴减轻贫困人员参保缴费负担,通过降低起付线、提高报销比例和封顶线等倾斜性政策减轻贫困人员医疗费用负担。“十三五”期间,在认定农村低保和扶贫对象时,中央确定的城乡居民基本养老保险基础养老金暂不计入家庭收入。针对“三区三州”深度贫困地区,支持保险机构开办政策性农业保险业务,在有条件的地区开展价格保险、产值保险等新型农业保险。

   5.  “政策执行——需求面”的政策实践

   (1)消费扶贫。我国广泛动员各级党政机关、统一战线、国有企事业单位、军队、工青妇等群团组织、行业协会商会、民营企业等各方力量,积极购买贫困地区农产品;同时又采取措施加强贫困地区网络基础设施、仓储保鲜冷链物流设施、电子商务和快递物流网点等建设;并且支持贫困地区建立生产基地、开展标准化生产、推广先进适用技术等以提升贫困地区产品和服务质量。

   (2)旅游扶贫。我国在全国层面实施乡村旅游扶贫八大行动:乡村环境综合整治、旅游规划扶贫公益、乡村旅游后备箱和旅游电商推进、万企万村帮扶、百万乡村旅游创客、金融支持旅游扶贫、扶贫模式创新推广、旅游扶贫人才素质提升等,通过专项行动创造优良的乡村旅游环境、市场、金融、人才和管理,实现脱贫攻坚、农村经济、生态环境等多方共赢。

   (3)电商扶贫。政府部门对有条件的贫困县实现电子商务进农村综合示范全覆盖,对有条件发展电子商务的贫困村实现电商扶贫全覆盖,并动员第三方电商平台对有条件的贫困县实现电商扶贫全覆盖。中央各部门在电商扶贫行政推进、公共服务、配套政策、网货供应、物流配送、质量标准、产品溯源、人才培养等方面通力合作,合理分工。

(4)生态扶贫。生态扶贫是将生态保护与扶贫开发相结合的一种扶贫工作模式。当前,我国在实施退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程,一方面,在此类工程的项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜;另一方面,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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