返回上一页 文章阅读 登录

肖欢:澳大利亚国防战略的调整及对印太安全形势的影响

更新时间:2021-01-14 09:34:14
作者: 肖欢  

  

  

   提要:澳大利亚发布的《2020年国防战略更新》报告对其所处的战略环境和面临的安全威胁做出新判断,表明其国防战略正在进行重大调整:确定直接利益区、巩固澳美联盟、强调自主防御、增强进攻性战力、视中国为主要威胁等。澳大利亚国防战略的调整是在国际和国内环境发生显著变化的背景下发生的,将在一定程度上提升其战略地位和地区影响力,强化与美、印、日等国的防务关系,形成联合遏制中国的局面。但是,由于实力有限,澳大利亚国防战略目标的达成面临诸多困难。

   关键词:澳大利亚;国防战略;印太地区;安全

  

   澳大利亚位于南半球,处于太平洋西南部和印度洋之间,四面环海,享有天然的安全屏障。自美国的印太战略提出以来,澳大利亚作为衔接印度洋与太平洋广大海域唯一的大陆岛,地缘战略地位显著提升。2020年7月1日,澳大利亚总理斯科特·莫里森(Scott Morrison)发布了《2020年国防战略更新》(2020 Defense Strategic Update),这标志着澳大利亚对其国防战略进行了重大调整,将对印太地区的安全形势造成深远影响。

  

1澳大利亚《2020年国防战略更新》的主要内容

   作为议会制国家,澳大利亚历届政府通过发布国防白皮书或国防战略报告的方式,向外宣示本国对战略环境及面临威胁的判断,并据此确立国防战略的目标、重点和可利用资源等。因此,此次澳发布的《2020年国防战略更新》(以下简称“报告”)是分析和研判其国防战略变化的重要依据。

   该报告分为八部分:前言、概述、战略环境变化、国防政策、军事能力、军事工业与创新、资源以及改革。概况而言,主要内容包括:

   首先,澳大利亚的战略环境正在发生变化。报告认为,影响地区形势的原有六大动因将在未来20年依旧发挥作用,即美中两国的力量消长、对现有国际秩序的挑战、持续的恐怖主义威胁、脆弱国家、本地区军事现代化的步伐以及非地缘的复杂新威胁等。与此同时,新的影响因素正在出现,特别是新冠肺炎疫情引发的经济和战略后果。

   其次,美中战略竞争将成为本地区战略环境变化的主要动因。报告指出,印太地区发生高强度军事冲突(包括美中之间的冲突)的可能性不高,但与2016年上一份《国防白皮书》发布时相比,军事冲突不再那么遥不可及。中国在内的大国的战略偏好更加“强硬”,并意图在印太地区追求更大的影响力。报告强调,维持印太地区和平与安全的规则、准则和机制正在承受压力,有关国家对全球公域、太空和网络空间的控制,将引发新的摩擦,损害其他国家的利益。

   第三,澳大利亚的国防战略将聚焦“直接利益区”,即“从印度洋东北部,穿过东南亚的海上和陆上地区,到巴布亚新几内亚及西南太平洋”。报告认为,直接利益区关乎澳大利亚最直接的战略利益(如安全和贸易),澳必须有能力在该区域内确立并行使影响力,保障共享的安全利益。澳与直接利益区内的东盟成员国、巴布亚新几内亚、东帝汶和太平洋岛国之间的防务关系是其国防规划的基本组成部分。

   第四,澳大利亚的国防战略新目标是塑造——遏阻——反应。具体而言,就是塑造战略环境,遏阻有损澳利益的行动,并在需要时以可信的军事力量作出反应。报告指出,为了实现上述目标,澳大利亚国防军将直接利益区列为其关注焦点;提高独立的遏阻能力;与其他政府部门携手,拓展应对“灰色地带”行动(网络、电子和信息战等)的能力;增强澳国防军在高强度军事行动中的杀伤力;保持全球部署军事力量的能力;提升协助民事当局应对自然灾害和危机的能力。

   第五,澳大利亚将全面提升国防能力,特别是远程进攻能力。报告称澳将建设一支“高强度作战环境下具备远程攻击能力、网络作战能力和区域拒止能力”的威慑型力量,打造在高强度作战条件下可靠的供应链体系和自主国防工业。澳还将加大应对“灰色地带”能力所需的投入,包括提升态势感知力、网络、电子和信息作战能力等。为此,澳将耗资8亿澳元从美国采购远程反舰导弹、高超音速导弹、导弹防御系统等先进武器装备。

   第六,澳大利亚将大幅度增加用于国防领域的资金投入。报告确定,在未来10年内,澳大利亚将投入5750亿澳元的国防预算,其中包括2700亿澳元的国防能力投资。2020—2021年澳大利亚的国防预算为422亿澳元,兑现了政府将国防预算增至国内生产总值(GDP)2%的承诺。具体而言,在未来10年,澳用于提升新型作战能力的投入将从144亿增至292亿澳元(占总预算40%);用于现有和未来可持续作战能力的投入将从126亿增至238亿澳元(占总预算32%);用于国防人员队伍建设的投入将从135亿增至192亿澳元(占总预算26%)。

  

2澳大利亚国防战略的调整

   《2020年国防战略更新》是澳大利亚政府自2016年《国防白皮书》、2017年《外交政策白皮书》以来发布的又一份有关对外政策和安全形势的重要文件,也标志着近20年来澳国防战略发生了最大幅度的一次调整,重大变化如下:

   首先,澳大利亚对印太地区战略安全环境的看法趋于悲观。澳大利亚在短短4年内重新修订其国防战略,意味着决策层认为其所处的安全环境正在迅速恶化,必须尽快采取措施加以应对。澳总理莫里森在为《2020年国防战略更新》召开的新闻发布会上称:“21世纪20年代的新冠疫情后时代,澳大利亚本土爆发一场热战的可能性是自上世纪40年代以来最大的,当时日本轰炸了达尔文,并将小型潜艇派到了悉尼港。”他还将现在印太地区的形势与上世纪30年代(二战爆发前)的情形相比:“那时世界尚未陷入战争深渊,反思目前的形势可能会让人难以忘怀,恐惧萦绕不去”。莫里森警告说,正是因为二战前欧洲“民主国家”没有足够的团结、没有足够的武装,并不愿意进行有意义的抵抗,这才引发了世界的黑暗时期。其言下之意,就是印太地区面临的安全威胁已经与二战前的欧洲类似,澳大利亚必须尽快调整国防战略予以应对。

   其次,澳大利亚国防战略的重点将聚焦印太“直接利益区”。长期以来,澳大利亚由于良好的地缘战略位置,本土安全面临的威胁相对周边国家并不突出。21世纪的头20年,澳大利亚国防军更多地被派往远离本土的伊拉克、阿富汗,加入美国的全球反恐战争。经过此次国防战略调整,澳大利亚确认“印太地区是日益加剧的战略竞争中心”,其国防战略的重点将如激光束聚焦于“直接利益区”。这一变动并不意味着澳大利亚的力量将从海外退缩,返回“孤立主义”的状态,而是表明澳大利亚意图以“中等强国”的身份加入印太地区战略博弈的大棋局,而不仅仅是一颗被人摆布的“棋子”。

   第三,澳大利亚国防战略将中国在印太实力的提升视为主要威胁。2013年的澳《国防白皮书》“中国”一词出现65次,认为中国的参与和发展将有助于亚太地区的稳定,澳政府不视中国为对手。2016年的澳《国防白皮书》“中国”一词出现64次,用“新兴强国”(Newly Powerful Countries)这一含蓄的表述代指,认为“新兴强国”将“试图在公海、网络空间和太空等国际公域挑战既有国际规则和秩序,造成紧张和不确定”。2020年的报告“中国”一词出现频率大幅度下降,仅仅9次。澳外交部门也极力否认国防战略更新和未来10年巨额国防预算是针对某一个国家。但正如一篇澳智库评论文章的标题所揭示的那样——《所有人都知道澳大利亚加强军力就是针对中国》。该文作者约翰·李(John Lee)曾任澳外交部长毕晓普的高级顾问,他毫不隐晦地说:“只有中国才是澳大利亚军事思维、态势和能力的要急剧提升的原因所在。澳大利亚发展进攻性武器,目的是使中国付出相当大的代价,并展示必要时使用这些武器的决心”。这种观点典型地反映了澳政府和战略界中的某些人对中国的戒备和敌视。

   第四,澳大利亚国防战略在强调澳美联盟的同时强调自力更生。澳大利亚依然将美国在印太地区的军事存在视为其军事安全和国防战略的核心支柱,这也在报告中反复提及和重申。但是,近年来,随着美国实力的相对下降以及特朗普总统 “美国优先”思想在外交和安全领域的付诸实施,澳战略界对美澳同盟的可靠性产生了相当的焦虑和怀疑。在他们眼中,“在特朗普总统及其继任者的领导下,美国不再像以前那样的盟友。尽管我们可以抱最好的希望,但澳大利亚需要做最坏的准备”。此次新冠肺炎疫情对全球供应链的打击,再次坚定了澳加强“自力更生”能力的决心。为提高国防工业的自给自足能力,澳大利亚对今后国防能力投资的大部分将注入国内的造船、通信、基建等工业企业,惠及大约1.5万家澳企业和约7万名工人。

   第五,澳大利亚国防战略将强化远程进攻性军事能力的建设。自二战以来,澳大利亚国防战略的主基调是防御:保卫其本土及周边广阔的海域和空域安全,防止极端恐怖分子对澳本土发动攻击等。此次报告的公布,被很多观察人士视为“澳大利亚战略方针的根本改变”,即从防御转向进攻,以增强威慑能力为出发点,发展一支能在“高强度作战环境下具备远程攻击能力、网络能力和区域封锁能力”的威慑型力量,慑止其他国家对澳大利亚“直接利益区”可能的“侵略”。这也是为何澳大利亚要耗费巨资从美国采购远程反舰导弹、高超音速导弹、导弹防御系统等先进武器装备的根本原因。同时,澳大利亚将加强网络空间、电磁空间、太空在内的新型作战能力,防止“灰色地带”威胁。

  

3澳大利亚国防战略调整的新原因

   作为一个远离亚欧大陆的中等规模国家,二战以来澳大利亚的国防战略一直保持着相当程度的稳定性,即以《澳新美安全条约》为框架,与美国的军事同盟为支柱,保卫本土安全为首要,维护南太平洋地区稳定为重点,追随美国在全球的军事行动为己任。

   在原有的“亚太”地缘战略概念下,澳大利亚只不过位于南太平洋地区的一角而已,重要但不关键。但是,随着“印太”地缘战略概念的不断凸显,特别是美国印太战略的提出与实施,澳大利亚成为了连接印度洋和太平洋的中心与枢纽:它是这片广阔水域中唯一的大陆岛,西邻素有“咽喉”之称的马六甲海峡和世界上最繁忙的南海航道,东接关岛、夏威夷岛等美国重要的军事基地。澳大利亚一跃成为美国全球战略布局中不可或缺的支点,成为美国保持印太地区主导地位的重要支柱。

   上述因素一直客观存在并发挥着作用,那么推动澳大利亚此次大幅度调整国防战略还有哪些新的原因呢?

   首先,美国实力在印太地区相对下降。自二战结束以来,澳美同盟一直是澳大利亚国防战略的支柱。澳大部分政界人士都赞同,美国在本地区的军事存在是地区安全的最根本保证。澳前国防部长金·比兹利(Kim Beazley)曾指出:“在澳美同盟中获得的技术优势使澳大利亚有可能以地球百分之一的人口防卫百分之十二的陆地面积。没有这种帮助,澳大利亚就无法维持自主防卫的姿态。因此,在这个意义上,澳美同盟是我们独立自主所必不可少的”。

然而,近年来美国实力相对下降,特别是美国此次应对疫情表现出的“史诗般失败”加速了这一趋势,从而迫使澳国内开始认真思考:美国是否有可能在未来抛弃美澳联盟,进而损害澳国家安全利益?澳著名智库洛伊研究所(Lowy Institute)在2020年发布的一份名为《新冠疫情后的世界》(The World After COVID-19)报告中称:“澳大利亚人长久以来习惯于美国是全球力量的中心,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/124325.html
收藏