返回上一页 文章阅读 登录

郑毅:我国经济特区立法的法制化建构

更新时间:2021-01-13 22:57:06
作者: 郑毅  
经济特区均以宪法第30条规定的正式行政区划为基础。而2010—2011年四个市级经济特区范围扩大到所在市全域,是国务院依据宪法第89条第15项批复的结果,该项中的“区域”即宪法第30条所规定“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市”等行政区域。其二,立法法第4章第1节呈现“分—分—分—总”的条文结构:第72、73条聚焦地方性法规,第74条聚焦经济特区法规,第75条聚焦自治法规,第76条至第79条是对前述三类立法共性问题的统一规制。因此,除第75条的自治法规制定权明确专属于人大,不存在人大与常委会立法权的划分需求外,地方性法规和经济特区法规在逻辑上均属于第76条的规范射程。其三,第76条旨在矫正部分地方人大的地方性法规制定权长期被常委会架空的情形,[17]而该问题在经济特区法规层面同样存在,[18]因而具有适用第76条的现实需求。

  

   (二)经济特区规章对地方政府规章制定制度的借鉴

  

   经济特区规章大量存于市级经济特区,[19]虽在宪法和立法法中无直接依据,其法律地位却得到了地方规范性文件的确认。如2001年深圳市法制局《关于我市行政机关行政执法适用法律的指导意见》(深法制〔2001〕232号)规定,“根据特区法规授权为实施特区法规制定的特区规章,与特区法规共同适用”,“市政府规章包括市政府根据较大市立法权制定的在全市内适用的规章(下称全市规章)和市政府根据全国人大及其常委会授权制定的在特区内适用的规章(下称特区规章)”。可见,经特区规章和地方政府规章被统称为“市政府规章”。经济特区规章和地方政府规章的内在关联,构成了经济特区规章得以借鉴地方政府规章相关制定制度的基础。

   经济特区规章与地方政府规章又存在区别。在权源上,经济特区规章源于全国人大或其常委会的授权决定,属授权立法;[20]地方政府规章源于立法法第82条,属职权立法。立法目标上,经济特区规章旨在率先制定一些新的法律规范或突破某些现行的不适应特区发展的法律规范;[21]地方政府规章旨在“执行法律、行政法规、地方性法规的规定”。在立法事项范围上,相关授权决定对经济特区规章的立法范围并无具体限制,仅要求“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”;立法法第82条第3款则规定地方政府规章的立法范围限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三类事项。在效力范围上,经济特区规章以经济特区范围为界,地方政府规章则以该政府的管辖的行政区划为界。这些差异性决定了经济特区规章在借鉴地方政府规章的制定制度时同样需要结合具体情况划定相应的界限,而非直接“拿来”。

   在立项、起草、审查、决定、公布、解释等程序制度方面,经济特区规章原则上可以适用地方政府规章的制定程序。在理论上,就批准制度而言,根据立法法第83条指向的《规章制定程序条例》第27条第2款,经济特区规章同样由经济特区所在市政府常务会议或者全体会议批准;就撤销制度而言,根据立法法第97条第3项、第5项、第6项的规定,由国务院、所在市人大常委会和所在省政府行使经济特区规章的撤销权;就备案制度而言,可适用立法法第98条规定的设区的市政府规章的备案程序。在实践中,《深圳市人民政府立法工作规程(试行)》(2019)、《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》(2008)、《珠海市人民政府规章制定办法》(2003)等均对经济特区政府规章和地方政府规章的程序作同一规定。

   类似地,经济特区规章基本可适用所在设区的市政府规章的实体制度。但关于经济特区立法对立法法第82条第5款的适用,即经济特区规章可否对经济特区法规进行临时(两年)替代的问题,要基于经济特区规章和地方政府规章的差异性具体讨论。其一,经济特区规章的临时替代具有必要性,经济法规相对于经济特区规章具有更高的效力位阶,而经济特区规章在制定程序上更为便捷。其二,经济特区规章的临时替代具有可行性,其与经济特区法规一样,不受城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等三类立法事项范围的限制,因而在两年替代期满后,可以相同口径直接向经济特区法规平稳过渡。其三,由于本身不具有变通功能,经济特区规章不能临时替代涉及变通事项的经济特区法规。

   综上,经济特区立法对地方性法规和地方政府规章制定规则的借鉴有三种情形。首先,基于两类立法相似性,经济特区立法直接适用地方性法规和地方政府规章相应制定规则,但却同时面临两类困境:一是这种“直接适用”方案主要是对立法实践的归纳和学理阐释的结果,缺乏高阶规范直接、具体的确认;二是各经济特区的现行立法分别规定却又大同小异的现状造成规范叠床架屋,拖累法治效率。其次,基于两类立法的差异性,经济特区立法在对地方性法规和地方政府规章相应制定规则基础上略加变化后再予适用,主要面临应在哪些方面变化、如何变化、变化程度为何等标准不明而导致各地规定相对随意的问题。最后,由于经济特区立法的特殊性致其无法借鉴地方性法规和地方政府规章的既有规则,相应空白的填补只能寄望于经济特区专门规则的建构。解决前述三种情形的“最大公约数”指向法律层面的统一回应,但目前抽象授权决定显然无法担当这一重任,亟待变革。

  

   三、经济特区立法过程中的选择与变通

  

   (一)二元立法权的选择适用

  

   经济特区的范围与其所在地的市的范围重合。哪些事项应制定特区法规,哪些事项应制定一般的地方性法规,是经济特区立法实践中的常见问题。在学界早期研究中,以“先行立法”“特殊问题”等作为区分标准的观点颇具代表性。[22]但却面临如下问题:关于“先行立法”,根据立法法第73条第2款,地方性法规同样具备该功能,现实区分度有限;在经济特区立法实践中,以深圳为例,“先行立法”仅占法规总数的1/3,且“随着国家法制越来越完善,深圳经济特区先行性立法的空间越来越小”,[23]对上位法的变通、补充、细化以及行政法制、环境保护、城市管理及精神文明领域等占经济特区法规数量2/3的非先行立法领域,才是亟待区分的“重灾区”。[24]至于“特殊问题”,则面临内涵界定及判断标准明确性的双重诘问。笔者认为,选择适用标准可依如下逻辑建构。

   1.经济特区二元立法权的结构逻辑

   假设有待立法事项x,其究竟属于何种立法权的“射程”,共有四种排列组合的可能,见图2。[25]

  

  

   (图2)

  

   情形①为经济特区两类立法权的交叉范围,是重点区分领域;情形②为地方性法规和地方政府规章制定权的专属范围;情形③为经济特区立法权的专属范围;情形④为两类立法权共同排斥,无需讨论。

   情形②是否实际存在?宏观上,对地方性法规和地方政府规章制定权专属范围的划定,可从空间和内容两类标准展开。从空间上看,长期以来,四大市级经济特区与其所在市的区划不完全重合,两者区分比较明确。但随着国务院先后将四个市级经济特区范围扩大到所在市全域,空间标准丧失了实际价值,内容标准由此成为划定两类立法权适用范围的关键因素。中观上,四部市级经济特区的授权决定对立法范围仅原则性表述为“根据经济特区的具体情况和实际需要”;立法法第72条第2款对市级地方性法规的立法范围也笼统表述为“根据本行政区域的具体情况和实际需要”。官方将其内涵解释为:避免贪大求全的倾向,即立法要有针对性;所规范的事项限于本行政区域。[26]可见,对两类立法权范围的现行规定并无本质差异。[27]微观上,根据立法法第72条第2款和第82条第3款,设区的市立法权仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三类事项;而经济特区立法权的具体范围则无明确限定。在实践中,以深圳特区立法为例,行政法制、环境保护、城市管理以及精神文明等内容仅占到立法总量的1/3,[28]经济特区立法基本能够包含设区的市立法的规制范围。综上,情形②不具备现实可能性。

   2.经济特区立法权的专属范围

   情形③的划定标准主要有三项。(1)事项属性。当x事项涉及国家赋予经济特区的特殊政策时,属于经济特区立法权的专属范围,如《深圳市制定法规条例》第7条的规定。(2)事项范围。当x事项超出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三类事项的范围时,经济特区立法权就成为唯一选择。但是,这种立法范围倒逼出的“唯一选项”,须契合经济特区立法的规范特色与制度目标,[29]否则仍涉嫌立法权滥用。(3)变通标准。四部授权决定要求经济特区法规须“根据宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。在文义上,法律和行政法规中除基本原则外的其他规定均非经济特区法规必须“根据”的对象;在程序上,这种针对具体规则的“不根据”只须报法定机关备案,即可确立合法性。相形之下,立法法第72条第1款要求地方性法规“不同宪法、法律、行政法规相抵触”,并无任何变通的余地。因此,当x事项包含变通上位法的内容,且这种变通可能获得相关备案机关的依法确认时,制定经济特区法规就成为唯一的选项。

   3.重合事项的立法形式选择

   情形①是指,当x事项属于城乡建设与管理、环境保护或历史文化保护的范围且无需变通上位法时,两类立法权的选择标准。

   首先应明确经济特区立法之“特”的制度内涵。其一,经济特区之“特”的共有内涵。1979年7月《中共中央国务院批转广东省委、福建省委<关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施>的两个报告》同意先在深圳、珠海试办“出口特区”,汕头、厦门再择机跟进。[30]此时的“特”主要包括经济转轨的试验场、对外开放的窗口、示范地与辐射源以及促进香港澳门的繁荣稳定。[31]1980年5月中共中央、国务院的“41号文件”正式将“出口特区”改为“经济特区”,“特”的内涵从“外贸出口”拓展到更宏观的“经济”。[32]1981年7月19日《中共中央国务院批转<广东、福建两省和经济特区工作会议纪要>的通知》,将经济特区之“特”拓展至规划和建设、进出口关税优惠、简化出入境手续、劳动工资制度改革、国内出口商品以外汇结算、在指定范围内使用外币、积极筹措特区建设资金、引进外资参与重要基础设施建设、制订各项单行法规、赋予特区管理机构充分权力自主处理问题等。随着新型经济特区不断涌现,“特”的内涵变得更加丰富多元。其二,各经济特区之“特”的专门内涵。这既体现在经济特区类型上,如传统经济特区与新型经济特区、专项经济特区(如自由贸易)和综合实验区等;也体现在各经济特区的具体定位上,如“深圳毗邻香港,珠海靠近澳门,汕头是因为东南亚潮州人多,厦门是因为闽南人在海外经商的很多”,[33]海南作为唯一的省级经济特区,承担自由贸易试验区、国际旅游岛等多项建设任务等。总之,若x事项之“特”明确符合经济特区的建设目标,则即使属于地方性法规和地方政府规章的三类事项范围,理论上仍可选择经济特区立法的形式。当然,这还需要结合具体情况具体评估,对此,经济特区立法机关应具有一定的自主性空间。

倘若x事项不具备特殊经济安排意图,也不必然排除经济特区立法权的适用,原因有三。其一,随着大量新型经济特区的涌现,纯粹的经济目标导向不再具有唯一性,但经济因素在特区建设发展中的核心地位并未改变,因而不能简单“一刀切”。其二,经济特区法规报全国人大常委会、国务院和省级人大常委会备案,控制重心在“中央”;地方性法规报省级人大常委会批准并报全国人大常委会和国务院备案,控制重心在“地方”。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/124312.html
收藏