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袁征:拜登政府对华政策趋向研判

更新时间:2021-01-12 15:10:49
作者: 袁征  

  

  

2020年美国大选一波三折,出现了戏剧性的一幕。尽管特朗普至今不愿认输,但拜登赢得大选的大局已定。本次大选的结果难以改变美国对华强硬的总体趋势,但拜登当选有助于缓和当前中美关系的紧张。

  

一、战略竞争依旧是未来中美关系的主基调

   特朗普执政期间,美国回归大国零和竞争的思路,将中国视作头号战略竞争对手,竭力打造“全政府、全社会”的对华战略。美国极限施压,中美战略互疑加深,两国国内氛围恶化,双边对话机制停摆,中美关系直线下坠,已跌入1979年中美建交以来的最低点。即便拜登当选,美国对华政策已然回不到过去,美国对华强硬是大趋势,只是策略有所不同而已。

   之所以做出这样的判断,主要基于以下原因。

   其一,中国的和平发展与美国霸权战略存在着结构性的矛盾,中美战略竞争不可避免。中美结构性的矛盾主要体现在四个层面:一是美国维护霸权地位和中国国力快速上升之间的矛盾;二是中美两国在国际体系中的地位与诉求存在明显差异;三是美国追求绝对安全与中国维护日益扩展的安全利益之间的矛盾;四是中美两国不同发展模式的竞争进一步凸显,意识形态因素进一步强化两国间的战略猜忌。中美战略竞争是早晚的事情,难以避免。

   其二,中国的快速崛起与国际影响力的提升,和美国实力相对衰落形成鲜明对比,引发美国国内精英阶层的焦虑感。根据世界银行以现价美元的统计数据,2000年,中国的GDP总量是1.211万亿美元,美国是10.252万亿美元;2010年,中国是6.087万亿美元,美国则是14.992万亿美元;2019年,中国的GDP总量是14.343万亿美元,美国是21.374万亿美元。从绝对值看,尽管中国经济总量同美国相比还有明显的差距,但中国追赶的速度超乎想象,中国从2010年起已成为世界第二大经济体。随着中国综合国力的提升,中国的国际影响力也大幅提升。据国际货币基金组织的预测,2020年,中国有望成为唯一经济正增长的主要经济体,GDP全年增长1.9%,2021年的GDP增长将高达8.2%;而美国2020年的GDP则下滑4.3%,2021年则预计增长3.1%。在此背景下,2020年,中国的GDP总量将达到美国的70% 以上,这将是近百年以来GDP总量最接近美国的国家。

   未来随着中国综合国力的稳步提升,中美之间的差距会进一步缩小,美国将有更强烈的意识来打压中国的发展,想方设法阻滞中国前进的步伐。美国不择手段对中国推行科技“脱钩”政策,加强对中国的出口管制,背后的意图显而易见。

   其三,美国政界和战略界一些人士有意树立一个外部敌人来转移美国国内视线,整合美国国内力量,增强凝聚力。在全球化大潮下,美国国内贫富差距进一步拉大,社会矛盾加剧。随着人口结构的变化,白人将在21世纪中期以前变成少数族裔,这将从根本上改变美国社会的力量构成。如同“黑人的命也是命”运动的兴起,族群矛盾上升,美国社会政治极化现象突出,党派之争不休。两党选民在本次大选中的超高投票率从一个侧面展现出美国社会的巨大分裂,也因此有了“两个美国”之说。美国对外关系委员会会长理查德·哈斯(Richard Hass)认为,美国“一国两民”式的撕裂还将继续。短期内,美国尚难以找到解决问题的方案,因此会有意通过树立“外部敌人”的方式来转移国内视线,缓解国内矛盾,增强美国国内的凝聚力。

   其四,经过数年的辩论,民主共和两党在对中国认知问题上形成了共识,都主张对中国采取强硬政策。美国国会近年来通过了大量反华议案就已经充分说明了这一点。而在本次大选中,面对特朗普的攻讦,拜登也做出了要对中国强硬的姿态。

   总之,在执政初期,拜登不可能完全摒弃特朗普政府的对华极限施压举措,一场美国大选难以改变美国对华强硬的总体趋势。

  

二、拜登政府对华政策趋向研判

   根据美国国内的政治氛围,结合拜登及其团队的表态,不难发现拜登政府大概率会承继特朗普政府的一些政策遗产,但也会有所调整,表现出一些不同的特质。

   一是在战略定位上,拜登会和特朗普一样将中国视为战略竞争对手,强硬施压仍是未来美国对华政策的底色。

   其一,美国政界和战略界普遍将中国视作头号战略竞争对手或“修正主义者”,认为不断强大的中国会挑战美国的主导地位。事实上,拜登本人也是这么认为的。2020年10月26日,拜登在接受美国哥伦比亚广播公司采访时说,俄罗斯目前是美国国家安全的最大威胁,中国是美国最大的竞争者。

   其二,美国对华战略调整其实从2010年奥巴马执政前后就已经开始,而调整背后的政策逻辑就是美国越来越将中国视作主要竞争对手来加以防范。

   其三,特朗普政府留下的对华政策遗产和美国国内氛围也将对拜登的政策选择构成潜移默化的影响。特朗普对中国极限施压,甚至竭力发动“新冷战”的做法,严重损害了中美关系,使得中美战略互信丧失殆尽,竞争和对抗的成分大幅上升。时至今日,即便距离本届政府离开白宫已经时日不多,但以蓬佩奥为代表的对华强硬分子还在频频推出反华举措,目的之一就是固化对华强硬政策,对拜登重启对华关系构成牵制。而特朗普政府渲染“中国威胁论”,将新冠疫情政治化,使得美国国内民众对中国的好感度大幅下降。

   在2020 年的总统选举中,拜登胜出不是因为他有多强,很大程度上是因为特朗普抗疫不力和个性乖张引发了不少民众的不满。即便大量人群感染新冠病毒、死亡20多万人,特朗普还是赢得了7400万张的选票,创下仅次于拜登的历史第二高票数。已然78岁、性情温和的拜登赢得并不轻松,未来很有可能是一个弱势总统。可以断定,美国消极的国内氛围势必会牵制拜登政府的对华政策调整。

   其四,面对特朗普的攻击,拜登试图将自己包装成一个“反华斗士”,表现得比特朗普更强硬。这里面当然有选举政治的考量,但也或多或少地反映了拜登的对华政策倾向。

   二是拜登团队更强调意识形态,兼顾价值理念和现实利益,会适度平衡竞争和合作,软硬兼施。和特朗普关注现实利益相比,拜登政府会更加看重中国国内的政策取向,从意识形态角度干预中国内部事务的冲动更为强烈,有意在人权民主、劳工权益、少数民族等问题上对华施加压力。美国未来在台湾、香港、新疆、西藏和南海等问题上不会善罢甘休,还会继续插手中国核心利益问题。在台湾地区问题上,民主党人不会像共和党人那样亲台,也不会那么狂热地打“台湾牌”来牵制和挑衅中国,但2020年大选中民主党党纲引人注目地删去了“一个中国”政策的说法,声称将“致力于遵守“与台湾关系法”,并将继续支持和平解决两岸问题,这符合台湾人民的愿望和最大利益”。 在当前两岸关系日趋紧张的态势下,预计拜登政府在支持台湾地区“民主”发展的同时,不会公开支持“台独”势力,并将避免激化与中国大陆的矛盾,寻求一种平衡路线。

   三是尽管拜登不赞成特朗普政府的对华贸易战,但在贸易逆差、市场准入、知识产权、人民币汇率、国有企业补贴等问题上态度强硬,不会放弃特朗普政府所强调的对等原则,两者目标也大体一致。一旦拜登执政,拜登政府很有可能用去除特朗普政府对华产品附加的高额关税作为条件,要求中国在诸多问题上做出让步。除了中美双边关系之外,拜登也会寻求与盟国商讨,协调对中国的立场,从多边角度施压,要求中国兑现承诺,进一步开放市场。中美两国在经贸问题上还将继续进行磋商,双方达成和解的难度不小。

   四是中美科技竞争将会加剧,美国不会轻易放松对中国科技封锁和出口管制的力度,会继续采取措施防范中国对高科技技术的获取,竭力阻挠中国在科技领域“弯道超车”。拜登执政后,虽然中美两国的人文交流或许会有所恢复和改善,但美国对中国的防范不会放松,不会大幅改变限制中国留学生和学者前往美国从事涉及高科技领域学习和研修的做法。不仅如此,拜登政府将会加大科技研发力度,推动美国国内的科技创新,以保持和巩固对其他国家尤其是中国的科技领先优势。

   五是与特朗普秉承“美国优先”的单边主义不同,拜登政府会更加注重国际多边合作,致力于维护美国的霸权地位,对华政策的两面性将会更加突出。一方面,美国会重新加入《巴黎协定》,不再寻求退出世界卫生组织,这将给中美双边合作提供空间,包括共同应对气候变暖、防核扩散和全球防疫等。另一方面,拜登将竭力维护美国自身的领导地位,会转而加强美国的盟友体系,注重与盟友和战略伙伴的协调与合作,更加强调西方民主同盟,联手对中国施压,要求中国遵守国际规则。相较于特朗普政府,拜登更容易团结其盟友和伙伴,并结成对中国的统一战线。

   六是未来中美军事交流将会流于形式,难以有实质性的进展。未来中美两军可做的工作就是恢复正常对话,构建危机管控机制。美国构建升级版危机管控机制的主要动机不是要停止在中国周边的挑衅行为,而是要为其挑衅行径寻求安全保障,防止发生突发事件,避免局势进一步升级。换句话说,中美两国的军事对话不是为了推动正向合作,而主要是为了防止出现对抗升级。

   七是在“印太战略”问题上,拜登政府将在继续强化美国军事存在的同时,注重从政治、经济和文化等多个层面来加强与盟友与伙伴的关系,进一步充实美国的“印太政策”,使其内涵更为丰富,以便维护美国在这一地区的主导地位,以对冲中国大力推进的“一带一路”倡议,维护美国在这一地区的主导地位。

  

三、拜登当选有助于缓和高度紧张的中美关系

   尽管拜登当选和执政难以从根本上改变美国对华强硬的政策底色,但目前极为糟糕的中美关系大概率会有所改善,从而给中美关系重启提供了机遇,这是需要着重强调的一点。

   其一,特朗普政府对中国推行强硬路线,极限施压,中美关系已降至两国建交以来关系的历史最低点,这给拜登执政后改善中美关系留下了足够的空间,拜登团队任何正面的举措都会给处于低谷的中美关系带来积极的影响。

   其二,拜登团队重视多边国际合作,重视气候变化、环境保护、公共卫生(防疫)、军备控制与不扩散等议题,这给中美两国在全球治理和地区层面提供了合作空间。2020年11月8日,拜登阵营推出了“政府过渡网站”,并发布了未来执政的四大优先事项,包括应对新冠疫情、促进经济复苏、推动种族平等以及应对气候变化。其中,除了种族平等纯属美国内政外,另外三项都需要国际社会的通力合作,这会给中美两国的合作提供新机会。

   其三,目前中美两国官方对话基本停止,而拜登执政后双方的对话机制有望恢复,两国的沟通将有所改善。特朗普政府号称追求以目标为导向的对话,单方面终止了与中国的对话机制,使得两国的直接沟通中断,更多是通过“隔空骂战”和对抗博弈来进行另类沟通。特朗普政府一意孤行,也使得中国的立场更趋强硬。一旦拜登政府执政,可能会安排中美官方对话,这有助于缓和气氛,避免战略误判。

   其四,拜登是主流建制派,有着丰富的从政经验,性格相对温和理性,做事也不太会走极端,在对华关系上既谈竞争,也谈合作,寻求一定的平衡。

   其五,拜登团队的执政风格可预期性较强。与善变无常的特朗普相比,拜登本人及其团队成员较为理性,其中不少人都是奥巴马时期的前政府官员,和中国战略界交往相对频繁,相互都比较熟悉。目前已知的拜登外交政策团队成员,有一些为中方所熟悉,比如前副国务卿安东尼· 布林肯、前国家安全事务助理苏珊·赖斯、前亚太事务高级官员杰克· 沙利文、前助理国务卿科特· 坎贝尔、前国家安全事务助理汤姆·多尼伦、前总统特别助理杰弗里·普雷斯科特、埃利·拉特纳等。2020年4月初,布林肯、沙利文、坎贝尔、普雷斯科特等90多名美国知名学者和前政要联合发布公开信,呼吁美中共同应对新冠肺炎疫情带来的全球性危机,宣称“没有美国与中国在某种程度上的合作,任何抗击新冠病毒疫情的努力都不会取得成功”。

   其六,拜登本人担任副总统期间,和中国领导人有良好交往的经历,这种工作关系或多或少有助于中美两国顺畅互动。可以说,拜登执政或许会给中美关系带来好转的机会,使得高度紧张的两国关系得以暂时缓和。中美两国都应当抓住机遇,以负责任的态度加强对话与沟通,增进相互理解,争取重启中美关系。

  


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