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夏正林:论法律文本及其公布

更新时间:2021-01-11 23:04:37
作者: 夏正林  

   法治,首先是要认真对待法律的文本。在特定的法治体系下,相应的文本只能有一个,就必须经过法定机构以法定方式公布的才能具有权威性,成为准则的惟一来源。法律是公器,任何一部法律都应该被权威公布后才能具有规范效力,这是法治的基本常识。因此,认真对待文的前提必须严肃对待法律的公布,必须通过权威的公布形成标准的法律文本,没有经过法定机关公布的文本没有既定法定效力。

   具体说,文本公布的意义主要表现以下三个层面:(1)使守法者知晓文本。法律是一套要求所有社会成员都遵守的规则体系,首先必须为社会公众所知晓,这是公布的最低限度的意义。无论在专制条件下的法制,还是现代社会中的法治,都是如此。亚里士多德就曾指出,“法律只有先行公布,才能获得普遍的服从,人们才可以根据法律进而规范自己的行为或者评价他人的行为。”[11]早在13世纪,托马斯・阿奎纳就指出“法因公布而生效”,也就是:‘法律’要取得作为法律所具有的拘束力,就必须适用于为它所规范的人,而这种适用必须以法律公布从而使被规范者得以知晓为前提。所以,公布是法律获得效力不可或缺的条件。”[12]洛克也反复强调:以立法机关为代表的国家机构“应该以正式公布的既定的法律来进行统治,这些法律不论贫富、不论权贵和庄稼人都一视同仁,并不因特殊情况而有出入”。[13]穗积陈重说,“法律一旦成立,不问事实上如何,皆视为人民已 通晓,任何人皆不能以不知为理由,而逃其责任或免于刑罚。然此原则原系法律推定,究其实,所 谓国民皆已知法者,不过法律政策上所生之一种拟制而已”。 [14]中国早在春秋战国时期,郑国子产将郑国的法律条文铸在象征诸侯权位的金属鼎上,向全社会公布。自古代以来,统治者以各种方式公布法令,晓喻天下,就是让公众所知晓。公布是一种消极的使公众知晓和办法。在今天普法活动,它不仅是公布,而且采用积极的措施使公众知晓就是起到这个意义。通过公布为社会提供了惟一的得遵守的规则,免得社会处于规则的混乱状态。(2)通过公布文本确定文本,限制立法者自身。近现代以来的法治不同于古代的专制条件下的法制,在于统治者自身也在受到法律的限制。古代刑不上大夫,礼下不庶人。法律的公布不仅仅是为了让社会普通民众了解法律,便于遵守法律,更是对立法者的限制。因为在法治社会中,立法者也要受自己制定的法律的制约,只有通过公布,民众才能知道立法者有没有遵守法律,并监督立法者,否则,立法者就会把法律放在自己的口袋中变成的私人的东西,随意玩弄,法治也就不存在了。“政府所有的一切权力,既然只是为社会谋幸福,因而不应该是专断的和凭一时高兴的,而是应该根据既定的和公布的法律来行使;这样,一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内 得到安全和保障,另一方面,也使统治者被限制在他们的适当范围之内。”[15] (3)从根本上来说,文本的公布是立法者的义务。现代法治是建立在人民主权的理论基础这上的,立法机关的立法权是人民赋予的,立法的结果必须向人民公开,这是立法者的义务,也是人民当家作主的知情权的要求,通过公布,让人民知道做了些什么。根据近现代的国家理论,立法机关只是一个代议机构,行使着立法权,而权力仍然属于人民拥有,其行使权力的结果应当向人民公布。[16]

   许多国家都有制定有关法律公布和生效程序的专门法律,世界各国宪法都规定了由权威机关以特定的方式进行公布,内容包括法律的公布权、公布的程序、公布的时间、公布方式,文本的语言,以及标准文本等。[17]对此,我国宪法也作了原则规定,如,1982年宪法就规定,我国宪法由全国人大主席团以公告形式公布,法律由中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定公布。

   2.文本公布的性质

   立法的文字表达中,法的“公布”和“施行”是与法的“生效”相关联的两个术语,一般认为,公布是立法的最后一道程序,是法律生效的要件。法的“公布”是法“生效”的前提,只有将法公布于众才能对其加以实施。也就是说,文本公布后,相应的法律就可以生效了,除非法律本身另行规定了生效的时间。[18]但有学者认为,公布并不是法律生效的要件,只要经过立法机关的表决,法律就已经完成,公布只是告之国民,使其知晓的行为。日本最著名的宪法学家曾解释说:“公布”是指“对已经成的国家法律形式 (法律… … 等 ) 使一般国民周知的行为”“ 近代各国的法律形式,原则上是在公布之后 (与公布同或于公布后的一定期日)发效 ( 施行 ) ”。他又说,“公布只是把完全成立的法的一般公示的行为,所以不应看作是立法权的一部分 , 不应把天皇公布法律看作天皇的立法权。”[19]他明确指出,法律是在公布之前就成立了,公布的法律性质只是使国民周知的行为。国内学者董潘舆教授认为该以法开始“生效”或者说“施行”而不是法的“公布”为时间分界点。[20]上述定义以法的“生效”为界来认定新法有无溯及力是恰当和科学的。因此,通说皆以“生效”为法的溯及效力的时间分界点。

   对公布的性质的不同认识主要是因为对公布者与立法者的关系认识不同造成的。文本是基于立法者而产生,但必须经由公布者公布为公众所知晓。有的国家宪法规定由立法者公布,立法者与公布者合二为一,但更多的国家为了强调法律公布行为的权威性,将立法者与公布者公开,规定由行政首长或国家元首行使公布权。行政首长和国家元首的公布权既可是虚的,也可以是实的。在三权分立的国家,立法权与公布权是分开的互相制约。比如,美国宪法规定:凡由众议院及参议院通过的法案,应于成为法律之前递交合众国总统。总统如批准该项法案,即应签署,否则退还,但退还时应附异议书,一起退还提出该项法案的议院。[21]其总统的法律公布权则除了程序上的意义之外,还包括着是否批准法律的意义,美国总统的这种公布包含着是否批准的内容。再比如,英王不批准议会通过的法案,就会被认为是一种违宪活动,可见英国国家元首的公布法律的权力实际上也仅仅是一种程序上的公布权。这类国家元首公布只是为了增强法律文本的权威性。无论是虚的公布,还是互相制约的实的公布权,当立法者与公布者分开时,就可能造成文本的不同一。一般来说,文本意思的形成者是立法者,因此,公布者至多否决或退回文本,而不能改变文本本身,文本的改变必须由立法者自己来改变。在提交公布主体后,在公布之前,任何一方发现有问题的,可以由立法者申请撤销公布,修订后按按文本的表决程序重新形成公布文本,如果不修订就会损害文本的价值,甚至法治的价值。“按法律系具有拘束全国各机关人民效力之重要法规范,其文字内容应力求严谨完整,这是法制作业最低限度的要求。当总统‘将错就错’,以总统令公布施行具有显然错误乃至于重大违宪嫌疑之法律条文而令舆论贻笑大方,其所栽害者,不但是法律的尊严,也包括立法院最为全国最高民意机关与总统作为国家元首之尊严。”[22]当然,文本一旦公布后就不能自行修订了,而是要通过法律修改程序进行修改了。

   (二)文本的类型及其功能

   在立法的过程中,从草案到文本的最终公布,存在不同效力层次的文本,这个主要取决于公布行为的性质。公布,狭义上,仅指立法机关表决通过后的文本交由签署机关签署向社会公开发布的行为,它是文本形成效力的最后一道程序。而从广义的角度讲,公布包括立法过程中所有涉及法律文本各社会公开发布的行为,从而形成不同形式的文本,主要包括以下几个阶段的公布:草案文本、表决文本、签署文本、标准文本。公布的对象不同,性质不同,效力也不同,出现的问题解决的办法和措施也不同。一般来讲,有以下几个种形式:

   1.草案文本

   草案文本是指立法机关对已列入议事日程的法律议案进行正式的审查和讨论,在此过程形成的供立法机关进行审议的文本,也可称为审议文本。将草案文本向社会公布的主要目的是用来听取社会的意见。向社会公布的方式,可以根据听取意见的需要,灵活多样,公布的对象也可特定。比如,根据我国立法法的规定,列入常务委员会会议议程的法律案,应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布,征求意见。公布的对象即可以社会普通成员,也可以是特定的人员,如有关专家、部门和人民代表大会代表。公布的方式可以座谈会、论证会、听证会,也可以向社会公布,甚至经委员长会议决定不对外公布。总的来说,草案文本就是用来审议的,其对外公布是用来征求意见的,本身没有法律效力,可以根据收集到的意见的情况进行修改和完善。

   2.表决文本

   表决文本是指立法机关审议结束后用于立法机关表决的文本,一旦表决通过,就表示立法意志已经形成了。一般来说,表决文本与最终的法律文本虽然在程序上还没有完成,并没有形成最终的效力,还需要经过签署公布才可以形成对整个社会的规范效力,但在内容上应该是一致的。在表决前,文本还仍然属于审议文本,还可以进行修改。而经过表决后的文本是立法者意志的体现,表决通过后就不能再进行修改,甚至连对语词、标点符号的勘误也应该接受严格审查,否则任何的修改都可能会改变法条的规范意义,所以勘误等工作应该在表决前完成。如果表决后确需修改个别字句的,应启动修改程序以单独条款表决形式进行。

   3.签署文本

   签署文本是指经过立法机关表决后送交签署机关签署公布的文本。表决通过与签署公布之间有时间差,也有可能是两不同的机构。一般来说,一旦经过表决,立法意志就已经形成,无论签署公布权是实的,还是虚的,都不能改变文本本身,签署文本与表决文本应该一致的,签署机关至多只能行使否决权,退回立法机关,由立法机关重新形成立法意志。一旦立法机关以绝对多数再次形成文本,签署机关则必须签署公布。

   4.标准文本

   标准文本的公布有严格的法定要求的,刊宪后才能正式有效。一般来说,经过权威机关签署公布的文本就应当是标准文本, 标准文本应当与签署文本相同。但在实践中,有可能先授权媒体及时公布,而标准文本则由于时间的限制,公布的时间有可能滞后,比如,我国民法典公布的这种情形。由于各种原因,受权公布的媒体公布的文本有可能与标准文本不同。或者在媒体公布文本后,发现该文本的文字或形式上仍然存在一定的问题,需要修订后再通过标准文本公布的。

   四、我国立法过程中的文本存在的问题及解决的办法

   我国是一个成文法国家,经由立法形成的法律文本几乎是法律规范的惟一来源。我国宪法与立法法对法律文本如何形成,如何公布,以及标准文本的要求作了明确的规定。根据《宪法》和《立法法》规定,全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。《立法法》第58条进一步对法律公布的具体细节包括制定机关、通行和施行日期,以及公布的形式都作了规定,还明确要求法律签署公布后,及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载,其中在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。[23]在实践中仍然会产生以下争议和问题,值得探讨。

   (一)文本公布权的问题

   1.国家主席公布权

   我国宪法与立法法将国家立法权赋予了全国人大及其常委会,但同时规定由国家主席公布,也就是说法律文本的形成权属于全国人大及其常委会,而公布权则属于国家主席。从宪法上述规定看,只要经过全国人民代表大会及其常务委员会通过的,国家主席就必须签署公布,而且公布的文本只能是经过全国人民代表大会及其常务委员会通过并经过主席签署的那个文本。[24]主席只是根据全国人大及其常委会的决定签署公布,自身没有否决权,更没有修改的权力。地方上的立法与公布则是由立法机关自己公布的。[25]从这个角度看,规定由国家主席公布文本主要为了增加立法的严肃性和权威性。

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本文责编:陈冬冬
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