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赵亮亮:TPP和TTIP谈判中的劳工条款问题

更新时间:2021-01-10 13:11:02
作者: 赵亮亮 (进入专栏)  
仍以最新的2013年欧盟和新加坡的贸易协定草案为例,其中指出,应以合作和对话的方式来处理劳工问题上的分歧;考虑到各国条件的特殊性和差异性,贸易协定中的劳工条款并不以实现劳工标准的协调(harmonise)为目的 。换言之,它并不主张各方采取统一的劳工标准。该草案还指出,各方将不断努力促使ILO国际公约的批准和有效实施,在这一过程中充分考虑各国国内面临的条件。这份草案中的劳工条款部分也没有包括对违反协定的情形进行惩罚的机制或协定的实施方式。欧盟一般都是把劳工标准和环境标准归入可持续发展的议题写进贸易协定,并不是把劳工标准作为单独的议题写入协定,美国则是采取后一种方式。

   根据最近的一项研究总结,欧盟以及欧洲自由贸易联盟(EFTA)与其他国家或地区所签订的贸易协定中,有关劳工条款的规定大多可以归于以下两类情形,一类是提到了成员国有义务遵守ILO的标准,但是不要求国内法律达到ILO指导原则的要求,另一类是提到了人权一类的社会问题,但是劳工问题没有包括在内,这类协议所涉及的协议主体包括非洲、中东和部分拉美、东亚国家 。相比之下,美国所签署的双边协定以及部分其他国家之间的双边协定规定,协议国国内立法必须与ILO的指导原则相一致,也规定了惩罚和实施机制 。

   (二)欧美之间在劳工标准问题上的分歧和谈判中的争议

   美国主张贸易协定中的劳工标准应该是具有强制性的,欧盟则主张是建议性的,这是双方主要的分歧。美国国内的一些讨论认为,应该使TTIP中的劳工条款成为有约束力的,以便能够为针对劳工权益问题的诉讼扫除障碍。如果它不具有强制性,则无法为今后在全球范围内确立高标准的劳工条款树立规范,发挥引导作用(Owen E. Herrnstadt,2013)。也有分析认为,劳工条款语言上的模糊性和对违反标准的情况界定不明确,严重妨碍了它的起诉和执行,欧美必须解决这一问题,形成强制性、有可操作性的劳工标准(Tucker Hoffman,Wenze Sun)。在欧美就业和增长问题“高级工作组”(HLWG)的报告中,只是建议美欧双方“寻求机会来处理劳动和环境上的重要议题,但同时考虑到所涉及的工作量”。可以看出,消除这些分歧似乎还有较大的障碍(Shayerah Ilias Akhtar, Vivian C. Jones)。

   在TTIP的谈判中涉及到了投资者所属国的争议处理,它赋予外国投资者发起对投资对象国仲裁诉求的权利。欧美一些民间组织表示坚决反对,它们认为这造成对国内法律的干涉,侵害了本国人的利益,国家用纳税人的权利来赔偿外国企业。这些组织向参与谈判的负责人和美国总统写信,表达反对意见  。它们也担心美欧之间的“监管协调”会以劳动者和消费者的权利受到削弱为代价。

   四、中国所签订的自贸协定中对劳工条款的处理

   截至目前,中国已签署自贸协定12个,涉及20个国家和地区。在这些自贸协定中,中国与智利、新西兰、新加坡和秘鲁分别签订了《劳动合作谅解备忘录》。签署备忘录是目前中国在自贸协定中处理劳工标准问题时采取的主要形式。

   这些备忘录的规定一般都是原则性的,具体实施的方式以合作和交流为主。以中国和智利签订的备忘录为例,它规定的合作范围包括:(1)就业和劳工政策、社会对话,包括:体面工作、劳动法和劳动监察;(2)改善工作条件和工人培训;(3)全球化以及对就业、工作环境、劳资关系和治理上的影响;(4)社会保障。双方之间的劳工合作主要通过下列方式展开:(a)交流有关备忘录所覆盖领域的信息和专业知识;(b)专家和代表团的互访;(c)为专家、监管机构以及相关人士的联合组织讨论会、研讨会、会议等;(d)在就业、培训、劳动和社会保障议题的多边讨论框架上进行磋商。此外还规定了保障措施。

   中国与新西兰的谅解备忘录是中国与发达国家签订的第一个劳动合作备忘录,此后中国所签订的两个劳动合作备忘录都是在这此基础上做了一些调整。其中声明要在合作中考虑到ILO的目标,致力于追求可持续发展,同时考虑到双方的社会、环境、文化以及经济状况,双方决心改善国内的工作条件和生活水平,保护和加强公认的基本权利,但是应该考虑国家不同的发展水平和历史文化背景。其中声明,遵守国际劳工组织成员的义务,包括ILO在1998年宣言中规定的责任,明确指出,出于贸易保护的目的设定劳动法律和政策是不恰当的,为鼓励贸易和投资而削弱和减少国内法律法规提供的保护也是不恰当的。

   有研究比较了上述备忘录与发达国家签订的自贸协定中劳工条款之间的区别,发现备忘录在国际法上的法律效力是不明确的,虽然在国际实践中广泛存在,但是它只是一种谅解,而不是创设了一项权利义务关系。其中没有规定未能有效执行劳工立法时的责任,而这恰恰是保证劳工立法实施的关键。在争端解决机制方面,规定也比较简单,没有明确的惩罚措施。因此,这些备忘录更多的是宣示性的,缺乏可操作性的实施,可以看作是一种“君子协定”或者“无法律约束力的协议”(班小辉,2011)。

   五、结论与对策建议

   通过以上研究,对于TPP中可能形成的劳工标准,以及TPP和TTIP谈判中的分歧和实践中会遇到的困难,本文的研究有以下两点基本结论:

   第一,TPP和TTIP中设计的劳工条款都是以ILO规定的5项基本劳工权利为主要内容。TPP中的劳工条款在很大程度上仍然会延续美国和韩国、秘鲁等国签署的双边协定的基本内容,会遵照“5月10日协定”的标准。虽然有个别新的规定,但只是对保护5项基本权利的细化,是为了进一步落实这5项权利。美国和欧盟之间在谈判中的主要分歧在于,是否将劳工标准作为强制性条款写入协定。

   第二,劳工条款难以形成统一标准。由于执行过程中的仲裁和处罚机制过于复杂,使它难以形成足够的约束力。目前来看,对于要克服这两个困难,TPP和TTIP恐怕只能取得比较有限的进展。美国主张劳工条款应具有强制性和实质性约束力,要达到这一目的面临两方面困难和障碍:(1)要制定出准确严格的劳工条款,以便为提起上诉和惩罚提供依据,本身是十分困难的。因为劳工保护标准难以量化,在各国有很大的差异性和复杂性,难以形成统一的尺度。国外研究也指出,对违反劳工标准的行为界定比较模糊,造成了执行的困难,是迄今为止都未能解决的老问题 ;(2)劳工标准并不是一经写入自贸协定就可以形成强制力,还需要确立有约束力的仲裁和处罚机制。在TPP的谈判中,对于违犯劳工标准的仲裁和处罚机制,还没有比较明确的意见,虽然有个别国家提出了自己的方案,但与达成一致的意见还有很大距离。要形成公平合理、有效的上诉机制和惩罚机制,还需要在实践中积累经验和各国之间的磨合。TPP各成员国的经济和政治力量很不平衡,未来的仲裁和处罚过程可能仍然难以避免被个别大国主导,公平性难以保证,这也将极大地增加劳工标准强制性实施的难度,造成实施中的不确定性。

   从两大贸易协定对中国可能造成的影响来看,TPP谈判中所提出的5项权利中,自由结社很可能会成为中国加入TPP的主要障碍。有研究对ILO核心公约和中国的劳动标准做了比较,发现中国在集体谈判权、平等就业权、童工问题等方面都已经得到了较好保障(周长征,2001)。在5项基本权利中,仅有自由结社这一项与我国的制度有差别,这种差异是由基本制度和对劳工权利理解的差异造成的。如果中国加入其中,发达国家也有可能利用劳工条款迫使中国改变现行制度,给中国的发展造成一定的困扰。发达国家可能会利用某些条款来对中国实行贸易制裁,但是考虑到制裁和处罚机制在实践中会有很大的灵活性,这种制裁可能仍将主要取决于国家之间的政治经济角力。

   中国应对高标准劳工条款的潜在挑战,关键是要降低出口依赖,在提高劳动生产率的基础上增强产品的国际竞争力,同时不断促进劳动者经济权益的提高和劳动条件的改善,缩小与发达国家的差距,从根本上减少因劳动争议带来的贸易冲突,保护和扩大国内就业及劳动权利。我们应该借鉴西方经验,比如加强劳动者工资集体协商等,更好地保护劳动者利益。同时要在相关的场合表明立场,坚决反对把劳工标准用于贸易保护的目的。我们也应认识到,TPP谈判中所主张的更高劳工标准也有促进劳动者福利状况改善客观效果。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《工运研究》2014年第8期
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