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杨原 张宇燕:新冠肺炎疫情下的全球政治与安全

更新时间:2021-01-02 21:20:56
作者: 杨原   张宇燕 (进入专栏)  
首次正式否认中国在南海的“断续线”主张。[6]此外,香港事务在美国对华打压战略中的比重也越来越大。近一年来,特朗普政府极力阻止香港修订《逃犯条例》,为香港反对派和激进势力从事反中乱港活动提供保护伞,对香港进行制裁,出台所谓的“香港人权与民主法案”“香港自治法案”,粗暴干涉中国内政,加剧中美关系紧张局势。

   南亚地区,印度在领土争议问题上不断制造纷争,与巴基斯坦、中国、尼泊尔等邻国多次发生边界冲突与争端。特别是中印两国,自2017年“洞朗对峙”之后,时隔三年再次发生边境冲突。2020年4月以来,印度边防部队单方面在加勒万河谷地区持续抵边修建道路、桥梁等设施,中方多次就此提出交涉和抗议。5月6日,印度边防部队乘夜色在加勒万河谷地区越线进入中国领土,阻拦中方边防部队正常巡逻,蓄意挑起事端,试图单方面改变边境管控现状。[7]6月15日晚,在中印边境加勒万河谷地区,印军违背承诺,再次越过实控线非法活动,蓄意发动挑衅攻击,引发双方激烈肢体冲突,造成人员伤亡。[8]8月底,印军破坏前期双方多层级会谈会晤达成的共识,在班公湖南岸、热钦山口附近再次非法越线占控,公然挑衅,造成边境局势紧张。[9]

   综合来看,在疫情一度成为全球焦点的背景下,印太地区发生大国间军事冲突的风险不降反升。这一点似与国际关系常识不符。传染病威胁属于非传统安全问题范畴,一般而言,非传统安全问题的出现往往有助于抑制国家间的传统安全问题。2001年“9·11”事件使得恐怖主义这个非传统安全威胁迅速凸显,美国小布什政府由此调整了原本的遏制中国的政策,转为与中国在反恐问题上积极寻求合作。而此次新冠肺炎疫情同样属于非传统安全问题,却并未起到同样的缓和中美、中印冲突的作用。导致这种差异的核心因素在于,此次疫情直接影响了大国间的实力对比和相对收益这两个传统国际安全领域的核心问题。据多方预测,中国很可能是2020年经济唯一正增长的主要经济体,与之相比,美印等国经济短期内难以摆脱疫情阴影。突如其来的新冠肺炎疫情客观上使得中美、中印的角力天平均进一步向对中国有利的方向倾斜,这是疫情非但没有缓和,反而加剧了印太地区大国传统安全冲突的根本原因。

   (二)公共卫生安全在全球治理中的重要性进一步提升

   长期以来,公共卫生安全都是非传统安全中的一项重要内容,只不过世界从来没有像2020年这样深切而直观地感受到它的重要性以及一旦其得不到保障将会给人类带来的灾难性后果。截止到2020年11月初,全球累计感染新冠肺炎的人数已经超过4800万,因感染新冠肺炎而死亡的人数已经超过120万。根据9月联合国贸发会议发布的《2020年贸易和发展报告》,新冠肺炎疫情将导致全球9000万至1.2亿人陷入极端贫困,近3亿人面临粮食安全问题。普遍预计,此次疫情的影响会超过2008~2009年的金融危机,甚至堪比1929~1933年世界经济大萧条。国际评级机构惠誉在2020年9月发布的《全球经济展望》报告中,预测2020年全球GDP将下降4.4%,并认为这将是2009年经济大衰退的两倍多。疫情所造成的公共安全威胁正在一定程度上改变全球化的进程,加快国际力量的对比变化,甚至有可能成为世界历史发展的一道分水岭。

   为应对这次全球性公共卫生危机,世界卫生组织及其他国际多边机制采取了多项行动。例如,WHO于2020年2月初制定了COVID-19战略防范和应对计划(SPRP),同时建议联合国国别工作组(UNCTs)和合作伙伴在与战略防范和应对计划保持一致的情况下,建立国别防范和应对计划,以识别受影响国家在应对疫情方面的不足和需要,为相关国家提供快速支持。此外,WHO还建立了COVID-19全球监测系统和数据库,以监测疫情在国家间的传播情况,为应对疫情、实施公共卫生政策提供支持。其他国际组织也积极动员各方资源,帮助受影响国家应对疫情。2020年3月初,联合国从中央应急基金中拨款1500万美元给WHO以及联合国儿童基金会,用于监测病毒传播、调查病例等工作。3月3日,世界银行宣布将提供最高120亿美元支持各成员应对疫情,此后资金支持规模提高至140亿美元。同期,国际货币基金组织(IMF)也宣布将通过紧急融资机制向低收入和新兴市场国家提供500亿美元的可用资金,以应对新冠肺炎疫情。

   但是,从应对此次疫情的实际效果看,现有的全球公共卫生安全机制的防控能力仍存在明显不足。国家间的信任缺失和大国领导缺失是导致这一局面出现的重要原因。《国际卫生条例(2005)》第七条要求在突发公共卫生事件期间,成员方应保持卫生数据和信息的共享。但在实际中,各国并没有就相关数据实现充分共享。[10]此外,作为世界唯一超级大国,同时也是此次疫情最严重的国家,美国并没有积极承担应对此次全球疫情的领导责任,相反,特朗普政府于4月15日以WHO处理新冠肺炎疫情时管理不善为由,宣布暂停向WHO提供所有资金。[11]7月初,特朗普政府正式通知美国国会和联合国,美国将正式退出WHO。作为WHO最重要的成员和最大的出资国,美国的“退群”行动严重损害了WHO协调全球合作抗击疫情的能力,人为加剧了此次全球公共卫生危机。

   (三)疫情使气候、能源、粮食等非传统安全问题进一步复杂化

   2020年的疫情对气候、能源、粮食等非传统安全问题都产生了广泛而复杂的影响。从短期看,各国为防控疫情所采取的停工停学、航空停运、道路交通减量等措施引发了自二战以来最大幅度的温室气体排放量下降,减轻了一些国家实现2020年碳排放目标的压力,这是疫情暴发对环境和气候变化产生的意想不到的积极副作用。据国际科学研究项目“未来地球”下设的“全球碳计划”的模型演算,2020年全球碳排放可能下降5%,二氧化氮排放量也将大幅减少。但这种排放的减少无疑是暂时的。此外更重要的影响是,疫情在很大程度上阻碍了全球应对气候变化的努力。2020年的联合国气候大会COP26本被视为过去四年中最重要的气候会议,除了继续讨论COP25的未竟任务外,还计划就各国如何增强气候雄心进行重点讨论。但受疫情影响,谈判工作被迫推迟到2021年。2020年同样是生物多样性、可持续交通、海洋与渔业等多个国际环境治理议题的关键谈判年,这些谈判均已宣告延期。如全球疫情在2020年底还不能得到有效控制,那么支撑未来国际气候谈判的经济和科技基础将会再度受到冲击,气候谈判的结果和走向将更具不确定性。

   疫情所引发的前所未有的普遍性冲击也对全球能源系统产生了深远影响。与2019年同期相比,全球能源需求在疫情期间出现历史性下滑。国际能源署的《2020年全球能源评论》预测,2020年全球能源需求将下降6%,其中电力下降5%,石油下降9%,煤炭下降8%,唯一可能增加的是成本逐年降低的可再生能源。受疫情影响,全球石油需求量明显减少,产能过剩加剧,油价大幅度波动,WTI期货价从2020年1月的50美元/桶左右急跌,4月20日一度跌到-37.63美元/桶。在各方的干预下,6月回升到40美元/桶左右,并维持到9月底,[12]但仍比年初低20%左右。经济长期疲软以及化石燃料价格骤降很可能延迟对清洁能源的投资。据国际能源署预测,2020年全球能源投资可能比2019年减少20%,创史上能源投资最大降幅。[13]目前大的国际油气公司已经推迟或削减了投资预算,宣布降低上游投资,并将在短期内减少对清洁技术价值链的投资。

   疫情还对全球粮食安全造成了持续影响。在供给侧,疫情本身和防疫措施都扰乱了粮食生产和消费的全链条,这对小型农户的影响尤其显著。同时,对粮食不足的恐慌还可能导致各国采取保护主义政策,限制粮食出口。这些效应可能导致全球粮食供给的减少。在需求侧,疫情造成各国失业率飙升,非正式经济和服务部门受到巨大冲击,严重损害了贫困人口的购买力,这加剧了因分配不平等而带来的食物可及性问题。[14]此外,与历史上的多数粮食危机不同,此次疫情主要是通过扰乱总体经济循环影响粮食安全,因此以往很少受粮食危机影响的发达国家这次也受到了较大冲击。疫情暴发后,美国处于粮食不安全状况的总人口和儿童人数分别增加了1700万和700万,达到5400万和1800万。

  

   三 国际格局与中美关系

   (一)中美关系正发生深刻变化

   自2018年美国发动对华贸易战以来,中美关系持续紧张,学界和战略界普遍认为中美关系已进入战略竞争时代,甚至有人认为中美关系已发生“质变”。[15]2020年疫情全球暴发以来,中美关系呈现加速恶化趋势,甚至有评论认为中美关系恶化已向“自由落体”方向发展。[16]

   从定量的角度看,2016年以前的中美关系尽管也存在起伏,但从长时段来看仍保持着大致稳定,始终保持在0分以上。但在2016年以后,中美关系开始迅速下滑,很快降至0分以下并一路下跌,到2019年已降至-6分以下,2019年10月中美关系分值为-6.7分。

   为了更直观地展示当前的中美关系究竟差到什么程度,不妨将当前的中美关系分值与历史上一些关键节点的中美关系分值做一个纵向比较。1950年10月抗美援朝战争开始时,当月中美关系分值为-8分;1955年1月,美国干涉中国解放一江山岛,当月中美关系分值为-6.9分;1958年8月,中国炮击金门马祖,美国对中国发出军事威胁,加强其在台海地区的海、空军兵力,当月中美关系分值为-5.7分;1964年8月,中国发表声明反对美国侵越战争,当月中美关系分值为-7.2分。由此可见,2019年的中美关系已经接近甚至相当于冷战时期东西方阵营对抗最激烈时的中美关系。与此相对照,从1991年底冷战结束至2017年特朗普上台前,中美关系最低值仅为-1.2分,分别发生于1995年李登辉访美和2001年南海撞机事件后。[17]根据与这些历史数据的比较,可以看出当前的中美关系确实发生了非常重大而深刻的变化。

   中美关系发生这种重大变化的另一个体现是“反华遏华”已成为当前美国政界和美国社会的高度共识。特朗普政府2017年12月发布的《国家安全战略》报告明确将中国定位为“修正主义”国家和美国“战略上的竞争对手”,[18]2020年5月发布的《美国对华战略》报告更进一步将中美关系定位为“大国间的长期战略竞争关系”,并强调“美国将对中国政府施加更大的公开压力,必要时将不惜付出相应的代价,采取行动以捍卫美国的利益”。[19]时任民主党总统候选人拜登也在公开发表的文章中宣称:“中国是一个特殊的挑战……中国正在通过扩大其全球影响力、推广自己的政治模式、投资未来技术等方式(与美国)打一场持久战。美国确实需要对中国采取强硬措施。”[20]

   不仅民主、共和两党在对华强硬这一点上没有分歧,就连美国民意也日趋“反华”。根据美国皮尤研究中心2020年4月的民调数据,美国人中对中国持友好态度的人所占比例自2011年开始呈现下降趋势,而对中国持不友好态度的人所占比例则稳步增长,2012年两者持平,均为40%,自此之后,对华持友好态度的人数比例就再也没能超过不友好的人数比例。到2020年,对华持不友好态度的美国人所占比例达到66%,亦即平均每三个美国人中就有两个对华持负面态度。[21]

   (二)国际格局的变化趋势

导致中美关系出现上述深刻变化的因素固然有很多,但最根本的原因无疑是中国相对实力的持续增长所导致的冷战后原有国际格局的改变。苏联解体后,美国成为世界上唯一的超级大国,其综合国力一度超过世界其他主要国家综合国力的总和。从这个意义上讲,冷战后的国际体系在很长时间内都处于国际关系学理论所说的“单极格局”(Unipolar Structure)。(点击此处阅读下一页)


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