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张翔:2019年宪法实施报告

更新时间:2021-01-02 20:48:00
作者: 张翔  

   三、依据宪法作出重要决定

   我国宪法实施具有“多渠道、多方式、多主体”的特点。除了通过立法的宪法实施以及法律运行过程中的合宪性审查之外,有权主体依宪法作出决定也是重要的宪法实施方式。首先,宪法中有一些规定属于有关国家机构的行为和活动规范,可直接适用,不需要通过其他途径和方式;其次,对于实践中遇到的宪法法律没有明确规定的新情况新问题,必要时,由有权机关根据宪法精神作出创制性安排。[4]2019年,全国人大常委会依据宪法作出了以下重要决定:

   (一)决定特赦

   2019年6月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定》,对依据2019年1月1日前人民法院作出的生效判决正在服刑的九类罪犯实行特赦。同日,国家主席习近平发布特赦令。

   根据《宪法》第67条第18项,全国人大常委会有权决定特赦。2004年修宪后,根据《宪法》第80条,中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定发布特赦令。这是新中国成立后的第十次特赦,是宪法规定的特赦制度的又一次实践,对增强宪法意识、推动宪法全面实施具有重要意义。

   (二)决定授予国家勋章和国家荣誉称号

   为了庆祝中华人民共和国成立70周年,隆重表彰为新中国建设和发展作出杰出贡献的功勋模范人物,弘扬民族精神和时代精神,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于2019年9月17日通过《全国人民代表大会常务委员会关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定》,授予8人“共和国勋章”、6人“友谊勋章”、28人国家荣誉称号。同日,国家主席习近平签署主席令,根据全国人大常委会的决定授予上述42人国家勋章、国家荣誉称号。

   根据《宪法》第67条第17项,全国人大常委会规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。2004年修宪后,根据《宪法》第80条,中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定,授予国家的勋章和荣誉称号。此次集中授予国家勋章和国家荣誉称号,是现行宪法颁布施行以来,也是《国家勋章和国家荣誉称号法》颁布施行以来的第一次。同特赦一样,授予国家勋章和国家荣誉称号也是对宪法规范的直接适用,对弘扬宪法精神、推动宪法全面实施具有重要意义。

   (三)决定授权国家监察委员会制定监察法规

   为了贯彻实施《宪法》和《监察法》,保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责,根据监察工作实际需要,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2019年10月26日通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,授权国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规。

   需要指出的是,对于全国人大常委会是否可通过作出决定的方式授权国家监察委员会制定监察法规这一涉宪问题,存在较大争议。对此,宪法和法律委员会在向全国人大常委会作关于《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)》审议结果的报告时专门作了回应,具体表述如下:“还有一个问题需要报告,有的常委委员、专委会委员提出,国家监察委员会制定监察法规,涉及立法体制,应当通过修改立法法作出规定。宪法和法律委员会经研究认为,国家监察委员会是最高监察机关,制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权。我国宪法规定,监察委员会的组织和职权由法律规定。在立法法修改前,由全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定,是必要的,符合宪法和监察法的原则和精神。同时,建议对立法法的修改抓紧研究,对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定。”其中明确指出由全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定符合宪法原则和精神,体现了全国人大常委会在作出决定过程中对决定合宪性的重视,这也是法律委员会更名为宪法和法律委员会后,对推动宪法实施、推进合宪性审查等新工作职责的又一次生动实践。

   (四)决定授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖

   2019年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》,授权澳门特别行政区自横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区启用之日起至2049年12月19日,对该区域依照澳门特别行政区法律实施管辖。租赁期限届满,经全国人民代表大会常务委员会决定,可以续期。

   “一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度,是中国特色社会主义的一个伟大创举。《宪法》第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”《澳门特别行政区基本法》第20条规定:“澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。”作为最高国家权力机关的常设机关,全国人大常委会作出决定授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖,是依据《宪法》与《澳门特别行政区基本法》行使中央权力的行为,是对“一国两制”制度体系的坚持与完善,丰富了“一国两制”伟大实践。

   综上所述,2019年全国人大常委会依据宪法在多个领域作出了重要决定,促进了宪法的全面实施。但须特别注意一个问题,立法与作出决定均为全国人大常委会实施宪法的方式,面对特定事项时,选择何种处理方式,也应严格遵循宪法规定和精神。这一问题已出现在全国人大常委会以作出决定的方式授权国家监察委员会制定监察法规的过程中,未来也必将会一直伴随全国人大常委会的各种决定。应尽快对全国人大常委会作出决定这一权力进行全面、深入研究,划定其边界,以保证全国人大常委会的每一项决定都符合宪法。

  

   四、废止收容教育制度

   2019年12月28日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》,废止了《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款、第四款,以及据此实行的收容教育制度,同时规定在收容教育制度废止前,依法作出的收容教育决定有效;收容教育制度废止后,对正在被依法执行收容教育的人员,解除收容教育,剩余期限不再执行。

   《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》是由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于1991年9月4日通过的,其第四条第二款规定:“对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”第四条第四款规定:“ 对卖淫、嫖娼的,一律强制进行性病检查。对患有性病的,进行强制治疗。”根据该决定,国务院于1993年9月4日发布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,对收容教育作出了具体规定。2010年,国务院对该办法部分条款进行了修正。根据该办法,收容教育工作由公安部主管,对卖淫、嫖娼人员实行收容教育由县级公安机关决定,收容教育期限为6个月至2年。

   一直以来,学界对收容教育的合宪性多持否定态度,社会各界也不断呼吁废止收容教育制度。2013年12月28日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》,废止了与收容教育性质相似的劳动教养制度。当时,有的部门提出应同时废止对卖淫嫖娼人员的收容教育制度,中央政法委牵头对此做过专门研究,最终决定暂不废止。劳动教养制度废止后,废止收容教育制度的呼声逐渐高涨。2014年5月,108位社会各界人士向全国人大常委会提交联名信,认为收容教育由公安机关决定和执行,没有检察院和法院的介入,与《宪法》精神相违背,且违反了《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》等上位法,建议废止有关收容教育的法律规定,但未获回应。

   2018年12月24日,全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀向全国人大常委会作关于2018年备案审查工作情况的报告,特别提到了收容教育的废止问题,指出“通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识,启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神,我们建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度。”收容教育制度的废除终见曙光。

   2019年3月,河南代表团霍晓丽等30名全国人大代表联名提出关于废止收容教育制度的议案。结合议案办理,法工委持续推动有关方面落实党中央决策部署,加快废止收容教育制度的工作进度。经过持续推动,2019年11月27日,国务院向全国人大常委会提出《国务院关于提请废止收容教育制度的议案》。[5]2019年12月28日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议对国务院所提议案进行了审议,并最终通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》,收容教育制度终于废止。

   收容教育制度的废止是我国法治建设的又一重大进步,具有十分重要的宪法意义。我国《宪法》第37条第1款规定:“中华人民共和国公民的人身自由不收侵犯。”人身自由是公民的一项基本权利。收容教育制度可限制公民人身自由长达6个月至2年,严厉程度已与刑罚无异,却仅由全国人大常委会以决定的形式作出相当简陋的授权,而实质上由国务院以行政法规的形式加以规定,且收容教育决定可不经司法程序,直接由公安机关作出,皆与现代法治原则相背,严重侵犯了公民的人身自由。收容教育制度的废止,是继收容遣送制度、劳动教养制度废止之后,公民人身自由保障的又一重大进展。尽管全国人大常委会通过的废止决定中并未提及收容教育是否违宪的问题,宪法和法律委员会所作《关于<国务院关于提请废止收容教育制度的议案>审议结果的报告》以及公安部副部长王小洪代表国务院所作《关于提请废止收容教育制度的议案的说明》中均仅以“随着我国全面依法治国的深入推进和法律体系的不断完善,······收容教育制度的历史作用已经完成”作为废止理由,但不可否认的是,收容教育的废止仍是一次生动的宪法实践。此外,国务院向全国人大常委会提出议案的方式,固然是宪法规定的职权的行使,有充分的法理依据。但是,如果能够运用《立法法》第99条规定的国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会向全国人大常委会提出审查要求的方式,无疑可以启动这一沉睡多年的条款,在制度实践意义上推进合宪性审查工作。

  

   五、备案审查的具体工作

前述立法过程中对法律草案进行合宪性控制是合宪性审查的“前端”机制,但囿于法律概念的模糊性和社会事实的复杂性,对法律草案的事先审查可能无法全面识别法律中的违宪问题,而且如果无法构建起在法律运行和实施过程中针对有违宪嫌疑的法律进行事后审查的机制,则事先审查可能缺乏动力。因此,作为我国合宪性审查“后端”机制的备案审查工作的顺利开展,意义重大。早在2013年,十八届三中全会决定便提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。备案审查工作与宪法实施之间有密切关系,“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。[6]2019年,十九届四中全会决定则首次将作为宪法实施重要机制的“宪法解释”“合宪性审查”“备案审查”并列提出。依托现有的备案审查制度,(点击此处阅读下一页)


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