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肖金成:研究国土经济,助力空间优化

更新时间:2020-12-31 23:30:04
作者: 肖金成 (进入专栏)  

   来源:国土新闻眼 2020年12月18日

  

   编者按:国土经济是研究如何合理利用国土资源发展国民经济,用最好的经济效果促进生产力发展和生态文明发展的重要学科,是国土空间规划编制和实施的基础。今年底,我国将全面完成”三线”(城镇开发边界线、永久基本农田保护红线、生态保护红线)的划定,并建立起“全国统一、多规合一”的国土空间基础信息平台。在这个特殊节点临近之时,《今日国土》专访了中国国土经济学会专家委员会副主任、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长肖金成,双方就我国空间规划的历史沿革、国土经济与空间规划的关系、国土安全、国土空间规划体系、“十四五”时期空间规划有效实施等方面进行了深入探讨。

  

   今日国土:

   早在2011年,您就在《今日国土》发表文章,提出了“优化国土空间开发格局”这一学术观点。后来,这一观点被写进了党的十八大报告,习近平总书记在不同场合多次强调要“优化国土空间开发格局”。请您谈谈这一概念提出的社会背景和重大意义。

  

  

   肖金成:

   优化国土空间开发格局是大力推进生态文明建设的第一项举措,是新时期的重要国家战略

   我国的国土规划从1981年就开始了。当时党中央国务院决定开展国土开发整治工作,在原国家建设委员会设立了国土局,组织编制国土规划。1982年,国土局合并到国家计委,国土规划工作全面展开。1984年,国家计委成立了国土规划研究中心,国家计委吕克白副主任任干事长,1986年,国土规划纲要(草案)编制完成并上报国务院,但由于各种原因未能正式颁布实施。1988年,国家计委国土规划研究中心扩建为国土规划研究所,国土局覃定超局长改任所长。1995年改名为国土开发与地区经济研究所,一直沿用至今。1998年,我被聘任到该所任所长助理,2000年4月任副所长,2011年任所长,在该所工作了20多年。

   2003年,国家发改委委托我所进行“十一五”规划前期研究,课题名称为“协调空间开发秩序和调整空间结构研究”,由我任课题组长。我组织了近十人的课题组,历时一年,写出了20多万字的研究报告,提出了编制全国性和区域性空间规划的建议,切实发挥规划对于资源开发利用的指导作用。根据各地区具体的发展条件和区位比较优势,确定合理的空间开发秩序,建立合理的空间结构,以最终实现地区间共同富裕的目标。这篇研究报告于2008年由经济科学出版社正式出版,书名为《中国空间结构调整新思路》。

   “优化国土空间开发格局研究”是2011年国家发改委宏观经济研究院的重大课题,我是课题组长,这项研究历时1年。此项研究成果获得国家发改委宏观经济研究院一等奖。“优化国土空间开发格局” 作为生态文明建设的第一项举措写入党的“十八大”报告。

   2012年,在中国国土经济学会举办的首届中国国土经济论坛上,我作了“优化国土空间开发格局” 主题报告。我讲了“优化国土空间开发格局”的核心要义:集中发展、集群发展、集约发展。

   第一,集中发展,多极化协同集聚。为什么要集中发展?这是国际上的共同话题,因为集中和分散是经济发展的两种取向。在农业社会依靠土地来取得生活资料,所以哪里有土地我们就到哪里去开发,那个时候一定是分散的。从农业社会到工业社会,生产方式改变了,分散就会带来成本的提高。第二产业、第三产业的发展天生就是集中的。要解决过去在农业社会人口分散的问题,在思路上应有所转变,由分散发展转向集中发展。我们很早就提出3工业向园区集中,土地向规模经营集中,人口向城市和城镇集中。有一大部分人从分散的农村转移到城市和城镇,这就是集中发展。这里的集中不是集中到一个城市或一个区域,不一定把要素都集中到北京、上海、广州这样的一线城市,而要多极化协同集聚,应引导经济要素向中西部的城市集中。

   第二,集约发展,高效利用国土空间。虽然我国的国土空间很大,但适宜人居住和发展的空间并不大。我国适宜农业发展、工业发展和城市建设的土地,仅有180多万平方公里,如果粗放利用土地,耕地就很难保证,18亿亩红线也守不住,那样的话粮食安全就没有保障。所以,推进城镇化,建设城市,又要保住18亿亩耕地,唯一的出路就是集约利用土地。集约利用土地就是单位面积内有更多的投入,有更多的产出,城市要在单位面积内承载更多的人口。

   第三,集群发展,促进产业集群和城市群的发展。沿海三大城市群,生产总值占全国的比重超过三分之一,而人口占不到五分之一。要实现协调发展,缩小区域发展差距,要么把产业转移出来,要么把人口转移进去。我认为,人口转移的成本比较低,所以,东部沿海地区和中西部的城市群区域的人口要有所增加。产业也要集群发展,产业集群发展,有利于零部件的集中采购,降低产品成本,生产同类产品的企业集中在一起,在竞争的同时,促进技术含量、产品质量的提高。

  

   今日国土:

   中国国土经济学会为了践行党的十八大报告精神,推动科研成果向生产力的转化,相继开展了一系列优化国土空间开发格局实践活动。其中,2014年,在您的积极努力下,鹤壁市编制完成了全国首部优化国土空间格局规划纲要,被河南省人民政府、中国科协、原自然资源部作为典型推向全国。目前,国务院要求全国县以上单位明年上半年完成国土空间规划编制工作。在您看来,学会应该怎样作为?

  

  

   肖金成

  

   编制空间规划,鹤壁市是全国首例

  

   空间规划非常重要。在市场经济条件下,规划就是政府发挥引导作用的重要手段。没有规划,就会出现随意性和盲目性,国土空间就很难得到高效合理利用,生态环境也很难得到有效保护。

   鹤壁是全国最早开展空间规划编制的。2014年,中国国土经济学在北京开会为河南省鹤壁市发展出谋划策,我发言提出编制空间规划,优化空间布局。会后,鹤壁市领导咨询我如何编制空间规划,能否给他们提供一个模板。经过几天考虑,终于拿出来一个模板提交给鹤壁市。鹤壁市按照这个模板编制了《鹤壁市空间规划纲要》,成为全国首例空间规划 。之后,鹤壁在规划纲要的指导下,推进城市转型和空间布局的优化,有效推动了节约集约用地、城乡区域协同发展,让这座传统资源型城市焕发出新的活力。鹤壁市还先后总结出“多规合一”“双评价”“划定‘三区三线’”等经验做法, 2019年,自然资源部陆昊部长率队视察了鹤壁,对空间规划的“鹤壁模式”给予了高度肯定。我记得时任鹤壁市委书记的范修芳曾经说过“鹤壁的空间规划纲要编制,让鹤壁发展提前了30年。”此后,我多次到鹤壁,参加规划论证和评审。

   中国国土经济学会对国土空间规划编制做了卓有成效的工作,多次开会,组织规划论证,并组织专家到当地指导,我就参加过很多次。编制空间规划是一项专业性很强的工作,既需要专业知识,又需要深入细致调查,掌握全面情况。建议学会发挥自身优势,组织专家和规划专业人员与地方合作,共同编制空间规划或为他们提供咨询,既能保证规划的权威性,又能因地制宜,保证规划的可操作性。

  

   今日国土:

   “要站在国家安全高度研究国土经济学。”是学会名誉理事长、第十届全国政协副主席张怀西于2009年首次提出的一个全新理念。请问,您怎么看国家安全与国土经济学之间的关系?

  

  

   肖金成

  

   国土安全是国民生存之根本,构建国土空间规划体系,保障国家安全

  

   我清楚地记得在2009年9月19日第四届中国国土经济学会理事会第一次会议上,张主席首次提出“站在国家安全的高度研究国土经济学”。我在会上做了主题发言,提出构建国土空间规划体系。“国家安全和国土经济关系”“国土空间规划体系”,最早都源于这次大会。

   国土经济、空间格局与国家安全是紧密联系在一起的,这是一个宏大的话题。我先谈谈我国的国土空间规划体系,主要由四部分组成:主体功能区规划、国土规划、区域规划、城市规划和村镇规划。

   主体功能区规划。主体功能区是一个新理念,即在空间规划中对全国国土按照主体功能进行划分。在国家“十一五”规划纲要中对主体功能区规划进行了全面部署,提出:根据资源环境的承载能力、现有开发密度和未来发展潜力,统筹考虑我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。2010年12月国家改委在“十一五”期间编制的《全国主体功能区规划》,由国务院正式颁布实施,这是我国在国土空间规划方面的重大创新。主体功能区的理念非常适合中国的现实。因为中国960万平方公里的陆域国土,并不都是适宜人类居住的,有大片的土地不适宜人类居住。但恰恰在不适宜人类居住的土地上,却生存了不少人口,这些人不仅难以就地实现脱贫致富,而且对生态环境造成了很大威胁,需要将这些地区的人口逐步迁移到适合人类居住的地方。

   主体功能区规划是根据各地客观情况对国土进行合理划分。按照主体功能定位进行开发与保护,按照主体功能区规划确定的开发强度,资源就能够有效地利用,生态环境就能够得到有效地保护,有利于空间布局合理化。也有利于打破行政区划,制定实施有针对性的政策和绩效考评体系,加强和改善区域调控。

   国土规划。主体功能区规划和国土规划具有耦合关系。主体功能区规划对国土空间进行划分,国土规划在此基础上进一步细化,主要包括人口产业城市布局、基础设施、生态环境保护等。日本在二战后不久,开始编制国土空间规划,成效非常显著。日本国土规划的全称是《全国综合开发规划》,简称国土规划,已修编过五次。2017年,我国由国土资源部编制完成的《全国国土规划》由国务院批准,这是我国第一部经国务院批准实施的规划。

   区域规划。区域规划是对相互有紧密联系的地区进行规划。我国国土空间很大,规划编制起来难度确实较大,如果对各个区域进行规划,就比较容易。区域规划是跨行政区的,也就是跨省跨市,几个省或几个市作为一个区域进行规划。很多省际边界地区经济比较落后,原因是远离经济中心,基础设施非常薄弱。在区域规划里,应对交界地区的交通体系进行规划、对城镇体系进行规划、对产业基地进行规划,对生态环境保护进行规划。早在“十一五”期间,国务院就进行过区域规划编制的试点,当时选了四个地区,分别是京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划和东北地区规划。我写过多篇关于区域规划的文章,我认为区域规划属于空间性规划,是国土空间规划体系的一个重要环节。

   城市规划和村镇规划。城市规划和村镇规划就是依据相应的区域规划进一步细化实化,其规划的范围较小,边界比较明确,规划对像就是城市和将要发展成为城市的地区。我国各个城市对规划很重视,都有经过批准的规划,而且有《城乡规划法》作为法律依据,除了城市规划之外,还有村镇规划,就是城镇规划和村庄规划。

关于各个规划之间的关系,根据我的设想,上位规划是主体功能区规划,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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