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肖金成:研究国土经济,助力空间优化

更新时间:2020-12-31 23:30:04
作者: 肖金成 (进入专栏)  
重在对规划区域进行功能区划分。主体功能区规划应作为国土规划的依据。区域规划应根据国土规划进行编制,可以覆盖全国即各个区域相加,涵盖整个国土。应以区域规划为依据,编制省市县空间规划、城市规划和村镇规划。现在每个地方的政府都想把自己的城市做大做强,建设现代化国际大都市,每个城镇也要建成小城市和中等城市,每个村庄都想搞成中心村、重点镇,大家都有这个愿望。所以,一定要在区域规划当中,把城市和建制镇的定位确定下来,构建完整的空间规划体系十分重要。

   我记得在那次会上我曾提出了一个设想,——制订《空间规划法》,因为当时编制国土规划的时候,有一个重大缺陷,就是没有法律支撑,以至于在国土规划编制完成之后难以实施,有了《空间规划法》,规划才有法律约束力,才能够付诸实施。否则,虽然编制的规划用车载用船装,但实施不了,浪费了很多资源,浪费了人力物力,但起不到应有的作用。

  

   今日国土:

   您之前提到过“空间规划科学化很重要”。请问,如何才能更好地编制空间规划,让规划更贴近客观实际,更符合未来发展趋势?

  

  

   肖金成

  

   理清思路,立足当前,放眼长远

  

   业内有句话“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”,很难付诸实施,原因是科学性不够。各级政府编制规划,往往是临时抽调一些人,且要求他们在很短时间内编出来。曾经有一些地区邀请我为他们编制规划,要求一、二个月编出来,我说编不出来,因为情况都不清楚,编出来也不能用。他们说钱不成问题,我说时间成问题。我认为,在一、二个月内完成规划编制就是把规划当儿戏,就是为了完成任务,还有现在是任何人、任何机构都可以编规划,编制规划就是为了赚钱,科学性、规范性很差。所以,我认为规划一定要由专业人员来编,要由专业机构去完成,要有充分的时间,要摸清实际情况,要做充分论证。所以,规划要坚持规范性、科学性,只有科学的规划,才能具有约束力和权威性。不科学的规划,还不如没有规划。

   编制空间规划首先要厘清发展思路,规划不科学、很盲目,原因就是思路不清楚。思路不清楚,规划、决策、政策很可能是盲目的、混乱的、相互矛盾的、不可持续的,就会朝令夕改。你不改也不行,因为实施不下去。战略思路要经过深入研究,不断探索,多方论证,最后形成决策。所以,思路要明确,有句话叫思路决定出路。方向不明确,思路不清楚,很可能南辕北辙。

   理论和现实有时候会不一致,如主体功能区规划中提出的三大空间:生产空间、生活空间、生态空间,理论上没有问题,现实中就分不开。如一楼是商铺,二楼是宿舍,你说是生产空间还是生活空间。有的一楼是加工作坊,二楼居住。我们为张家口市怀安县做战略规划,要划分生产空间、生活空间、生态空间。农村既有加工业,又有商铺,还有居民住房,根本分不清楚,分也没有什么意义。所以,我们提出新的分区方法,就是:城乡建设区、农业发展区、生态保护区,简称建设区、农业区、生态区,现实中很好分。在此基础上,划定城市发展红线、基本农田红线、生态保护红线。这就是“三区三线”的由来。但遗憾的是,城乡建设区变成了城镇建设区,把农村丢掉了,须知,农村建设占地超过城镇建设占地几乎一倍,忽视了这一点,将城市建设用地控制再死也是没有用的。

   编制空间规划要 “立足当前,放眼长远”。规划是规划未来,不是规划过去。一定要对未来发展趋势进行研究,明确发展方向。规划不是为了控制发展,是为了科学发展,优化布局,让我们的国家更美好。我是自然资源部聘任的国土空间规划专家,多次参与规划讨论,提出过很多建议,有些建议被采纳。关于国土空间规划,我写过多篇文章,多数发表在《今日国土》上。

   今日国土:

   “十四五”规划纲要提出优化国土空间布局,您认为如何优化空间布局?学会应如何促进国土空间布局的优化?

  

   肖金成

  

   推进城市群一体化、都市圈同城化和区域中心城市的发展

  

   习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上发表的重要讲话强调,“要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子,落实主体功能区战略,完善空间治理,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”因此“十四五”时期,各地要统一思想、因地制宜、协调发展。

   区域协调发展是中共十九大确定的国家七大战略之一,促进区域协调发展应是“十四五”时期区域发展的主基调。各地要将关注点放在缩小人均收入差距上。学会的168个服务共建城市大多为老少边贫地区,在“十四五”时期,应着眼于提高人均收入,促进人口合理流动。“十三五”时期,国家推行精准扶贫政策,使很多人摆脱了绝对贫困,很多人通过移民搬迁,结束了世世代代居住在深山老林的历史,但增加收入、走向富裕的路还相当遥远。“十四五”时期,应缩小覆盖面,以防止返贫为主,因地制宜,精准施策。应加大力度,提高基本公共服务水平,包括教育、医疗、社会保障水平等逐步提高,其中最低生活保障是保证贫困居民解决温饱问题的底线。

   中央财经委员会第五次会议提出支持中心城市的发展,这里的中心城市,是城市群之外的区域中心城市。城市群内的核心城市规模已足够大,吸引力、集聚力已足够强,其任务和使命是辐射和带动周边区域的发展,形成都市圈,继尔对整个城市群起到引领作用。在学会的服务共建城市中,廊坊、保定、邯郸、广安等城市人口吸纳力都很强,有很大的发展潜力。

   城镇化是实现现代化的必由之路,是经济增长的动力所在,对于扩大内需、促进区域协调发展、推进社会主义现代化建设具有重要现实意义。“十四五”时期,要继续保持城镇化水平不断提高,拉动国内需求,城镇化的关键是因比较收益不同而引起的农村人口向城市或城镇转移,国家和各级政府应加强对农村转移人口的公共服务,这是各地在城镇化过程中要重点关注的。

   要把特色小镇和小城镇作为城乡融合的落脚点。今年9月25日,国务院办公厅转发的国家发改委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》赋予了特色小镇“微型产业集聚区”的新定位。说明中央顶层设计对我国特色小镇功能和定位的进一步明确。根据《意见》,我国的特色小镇应当是规划面积小于5平方公里,主要由企业投资、建设、运营,生产、生活、生态空间比例合理,规划功能多元,宜业、宜居、宜游的微型空间。“特色小镇是我国城乡融合的枢纽点”。

   特色小镇是依托特色产业,通过完善基础设施,改善生产生活条件,实现宜居宜业的大型社区。一般采取由实力雄厚的企业与当地政府合作对有一定产业基础的城镇进行规划并投资建设,通过发展新的产业,收回资金的模式。因此,特色小镇是在特色产业的基础上发展起来,而非建设单纯的房地产小区。比较典型的特色小镇有旅游小镇、康养小镇、物流小镇、教育小镇、体育小镇、工业小镇等。“十四五”时期,应继续试点,积累经验,逐步发展,要防止特色小镇的房地产化以及没有产业支撑的空心化。特色小镇既可以吸引城市退休职工养老休闲,也可吸引附近农村居民就近居住,改善农民的居住条件。

   小城镇是城镇化的重要载体,发展小城镇是城镇化战略和乡村振兴战略的重要组成部分,是我国农村未来发展的重要方向。小城镇不是建制镇,而是建制镇的中心区,镇政府的所在地,是乡村之首、城市之尾,负有服务农民、带动农村、促进农业发展的使命。从全国来看,小城镇的数量多,但规模大小不等,多数基础设施比较薄弱,产业发展缓慢,多数城镇实行传统的村庄体制,多数居民有承包地和宅基地,封闭性强,开放性弱,建设用地难以高效利用,周边农村居民进镇居住仍然存在体制障碍,小城镇的体制变革仍任重道远。“十四五”时期,应在加快小城镇基础设施建设的同时,改革管理体制,使之成为现代化小城市,而非传统意义上的大村庄。城市人员退休后,可以选择到环境宜人的特色小镇中居住,这样既能够减轻城市的‘压力’,又可以带给特色小镇‘人气’,也能为特色小镇创造就业岗位,从而获得发展机会和生命力。

   值得注意的是,特色小镇的可持续运营模式尚在探索,应准确把握特色小镇的区位和布局,应在城市群、都市圈、城市周边等具有区位优势或交通便捷的地区发展。第一,特色小镇的位置不能距离大城市太远,否则人们会因距离远而减少来往次数,小镇容易萧条。第二,以旅游、康养等产业形成的特色小镇要避免房地产化倾向。第三,鼓励有实力的大型企业投资发展特色小镇,实行全生命周期的投资建设运营管理。第四,特色小镇要吸引人们定居,就要改善居住条件、丰富文化生活,将特色小镇打造成一个开放的社区,满足人们的多元化需求。

   学会是国土经济和国土空间规划的倡导者和领军者,联系了大批行业专家,未来应发挥优势,主动作为,将于光远先生的“大国土”理念与新时代的国土区域特点相结合,发挥好桥梁纽带作用,助力更多的地方走好空间布局优化之路。

   作者:中国国土经济学会柳忠勤 党立倩

  

  


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本文责编:陈冬冬
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