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常安:中国宪法文本中的“内”与“外”

更新时间:2020-12-31 13:00:49
作者: 常安  

  

   摘要:现行宪法文本中的“内”“外”,是指中国这个社会主义的统一多民族国家对内的国家整合方式、对外的外交政策与世界秩序理解。现行宪法文本中的“内”的叙事维度,主要体现在行政区划的基本设置、统一多民族国家的宪制建构、国家统一和中华民族认同等方面;“外”的维度,则是宪法序言第十二段关于坚持独立自主的对外政策、坚持和平共处五项原则、推动构建人类命运共同体等关涉我国外交原则和世界秩序理解等内容。现行宪法文本中的“内”与“外”,呈现的是国家建设空间维度的一体两面;无论是统一多民族国家对内的国家整合,还是对外的外交政策与世界秩序理解,都是建立在特定的空间理解基础之上的;现行宪法文本中的内、外叙事,正是对这种何谓“中国”、中国“何为”的空间理解与建立在这种空间理解基础上的政治秩序的塑造记载。2018年,将“中华民族伟大复兴”“推动构建人类命运共同体”载入宪法,体现的正是这样一种旨在“统筹国内国际两个大局”,应对“百年未有之大变局”的国际形势,实现“两个一百年”伟大奋斗目标的政治努力。

   关键词:宪法文本;国家建设;空间;国家结构形式;世界秩序

  

   一、“内”与“外”:宪法文本中的空间叙事

  

   2018年的宪法修改,涉及到爱国统一战线和民族关系、和平外交政策的内容有:“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”(序言第十段)、“平等团结互助和谐的社会主义民族关系”(序言第十一段)、“坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略……发展同各国的外交关系和经济、文化交流,推动构建人类命运共同体”(序言第十二段)等。上述内容,在民族学界、国际法学界曾引起一系列热议,但从宪法学视角进行分析的并不多;甚至是现行宪法颁布近四十年来,从宪法学视角对序言第十一段、十二段的讨论,也不算多;这也许和学界习惯性也认为宪法序言法律性不足、更多体现为一种政治修辞的流俗之见有关;但同样是宪法序言,对于第二至六段的历史叙事、第七段的政治纲领宣示的讨论还是颇有一些。那么,序言第十一段关于民族关系的言说、第十二段关于外交政策的宣示,是否只是一种具文?第十一段和第十二段之间,又有何关联?宪法文本的排列,显然并非随意为之,尤其是阐明一国制宪缘由、国家目标和政治理想的宪法序言。

   理解现行宪法,时任宪法修改委员会副主任委员的彭真,在代表宪法修改委员会所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》(以下简称《报告》),无疑是一个权威性的参考文本。在《报告》中,彭真就此次宪法修改(全面修改)的背景、过程、指导思想进行了说明,并联系宪法草案在进行全民讨论中所提出的相关意见和问题,重点介绍了此次宪法修改草案的基本内容:人民民主专政制度、社会主义经济制度、社会主义精神文明、国家机构、国家的统一和民族的团结、独立自主的外交政策。在这六大问题中,宪法序言第十一自然段关于民族关系的规定、第十二自然段关于独立自主的外交政策的内容占了三分之一。而当我们回溯新中国立宪史乃至革命根据地的红色宪法时期,就会发现,在宪法典或者宪法性文件中对民族关系、外交政策作出规定,并非自“八二宪法”始。在具有临时宪法之称的《共同纲领》中,就设专章规定了民族政策和外交政策。在新中国第一部宪法典“五四宪法”中,序言第五段总结了新中国成立以来“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”,展望了我国民族团结的未来与经济、文化建设和社会主义改造过程中对各民族发展特点的重视;第六段则以国家根本大法的方式向全世界宣示,“我国人民同全世界爱好和平的人民的友谊也日见增进,这种友谊将继续发展和巩固。我国根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策,已经获得成就,今后将继续贯彻。在国际事务中,我国坚定不移的方针是为世界和平和人类进步的崇高目的而努力”。

   实际上,早在中国共产党领导人民进行人民民主革命时期,于1931年通过的《中华苏维埃宪法大纲》中,作为“我国历史上第一个由劳动人民亲手制定的具有彻底民主主义性质的宪法”,“ 中国苏维埃政权以彻底地将中国从帝国主义榨压之下解放出来为目的。宣布中国民族的完全自主与独立,不承认帝国主义在华的政治上经济上的一切特权。宣布一切与反革命政府订立的不平等条约无效”。可以说,现行宪法中的这种就外交政策、世界秩序理解做出规定的宪法叙事模式,其渊源只能是人民革命与社会主义国家建设的政治实践。纵观世界立宪史,虽然在近代宪法时代,几个代表性国家的立宪进程中体现出了一定的世界观,但立宪主要还是被视为一国内部的政治秩序建构问题;外交条款在宪法文本中的出现,更多是二战之后宪法全球化、人权保护国际化的大潮所致。而新中国的《共同纲领》、“五四宪法”中的对外叙事,就时间来说,显然要早于宪法国际化的滥觞,且就立宪关注点而言,也和其他规定外交政策的国家迥然有别。

   因此,在宪法文本中就对内的民族事务处理、对外的外交政策彰显做出规定的宪法书写模式,更是基于社会主义的统一多民族国家的立宪传统使然。从“内”的维度,这体现了一个统一多民族国家在经历了近代以来的救亡图存斗争之后如何以社会主义的方式实现政治共同体的整合和国家建设的质的飞跃;宪法文本中关于民族关系、统一战线、中华民族的叙事,首先关涉的是这个具有几千年文明历史的统一多民族国家的国家建设或者国家构成问题。这种“内”的维度和“外”的维度,从某种意义上是互联的;正如关于主权的概念是对内最高的统治权和对外最高的代表权;“外”,也可以理解为“内”如何为自己营造一个良好的生存空间与发展环境;当然,作为一个具有五千年文明历史的社会主义的大国,还需要为世界和平、国际治理承担更大的责任;现行宪法文本中外交政策的相关规定,体现的正是对促进全球治理、维护世界和平与正义的负责任的态度以及试图提供一种超越列国竞争的人类命运共同体的世界秩序方案的担当。

   在本文中,笔者拟通过对于现行宪法文本中的“内”“外”叙事的解读,来呈现社会主义中国对内如何实现统一多民族国家的国家整合、对外是以一种什么样的世界观自处于世界并为世界提供新的秩序理解的政治场景。从空间的维度来讲,一国的国家建设,正是在其特定的国家治理空间(领土)内部,通过行政区域划分、国族叙事等具体治理手段,将国家内部不同地域、族裔的人口整合成为一个具有内在均质性的政治共同体;对外,则是在“超国家”的空间层面,捍卫自己独立自主、代表特定国家治理空间的唯一性地位、在与其他国家的交往中展示和达致特定的国际治理空间秩序。我国现行宪法文本中关于“内”与“外”的叙事,呈现出的正是国家建设空间维度的一体两面。这种“内”与“外”的宪法叙事模式,和中国古典政治时代的“内”与“外”政治实践模式有一定关联,但并不相同;和欧洲近代民族国家建设和帝国建设中的“内”与“外”的政治张力也不相同;而是呈现出作为“世界上历史最悠久的国家之一”(现行宪法序言第一段第一句)以及将社会主义作为国家的“根本制度”(现行宪法第一条第二款第一句)的人民共和国的独特的国家建设理念和世界秩序理解。

  

   二、内的维度:国家结构形式与国家建设

  

   宪法文本是公民基本权利的集中载明和权威宣示,宪法文本中关于国家机构的规定,是为了更好地保障公民基本权利,这是从权利视角对宪法文本的解读。保障公民基本权利,需要法的可诉性,无救济则无权利;因此,司法权必须在一国宪法体系中具有重要地位,这是司法视角下的宪法观。这些都是从不同角度对宪法文本的理解,反映了现代宪法文本设计的某些特点,但遍览世界各国宪法文本,其制宪原旨,首先则是确立、维系、巩固特定时空背景下的政治共同体,而Constitution的原意,本身就含有组织、构造之意;现代政治是宪法政治,是通过国家根本大法的形式设置国家机关、规范国家权力,为政治共同体的运行给予宪法保障。因此,一国制宪历程以及由此产生的宪法文本,本身即和国家建设息息相关。国家建设,核心在于构建一套有效的国家治理制度体系、增强“国家制定与实施战略以实现经济和社会目标的能力”,同时,国家建设除了需要注重制度的刚性一面,还需要塑造和强化政治共同体成员的国家认同的柔性一面。最后,作为一个政治共同体的国家,这个政治共同体的完整与统一,也是国家建设的应有之义。而国家建设的上述制度建构、能力强化、认同塑造、维护统一的内容,在宪法政治和成文宪法的时代,均以国家根本大法的方式,表明了特定政治共同体成员对于巩固其所属共同体的忠诚义务和捍卫决心。现行宪法中关于国家结构形式、公民维护国家统一与民族团结的宪法义务规定,均体现着这种国家建设的色彩。因此,阅读宪法文本,除了权利的视角、司法的视角,我们还需要引入国家建设的视角。

   在这之中,很能凸显现代宪法的国家建设意蕴的,即是宪法文本中对于国家结构形式的规定,而国家结构形式这一马克思主义宪法学的传统概念,也更能凸显国家作为政治共同体内部整合、巩固、维护统一的努力。国家的存在,一般被认为必须有以下四个条件:人民(生活在一个社会里面的集合体)、人民所定居的土地、代表人民的政府、这个政府还需要拥有主权。那么,这个国家以一种什么样的制度安排来彰显主权、实现治理,如何处理好国家内部整体与各部分治理区域之间的关系,并以一种什么样的方式确保这个政治共同体的巩固与统一,便是国家建设中必须考虑的重中之重。在我国现行宪法中,关于国家结构形式的规定,主要体现在以下几个方面:首先是行政区划的基本设置,其次是统一多民族国家的宪制建构,再次是关于国家统一和中华民族的制度与认同。

   (一)行政区划的国家建设之维

   行政区划,也称行政区域划分,“指国家为了便于实行行政管理,按照一定的原则,把国家所管辖的领土划分成区域,并设立相应的地方国家机关,从而实现国家对全国领土的统一管理”。行政区划,是国家结构形式的重要内容,直接关系到国家治理和行政管理体系的运转,是地方政府各级行政、经济、社会、文化教育等管理体制的前提性结构因素;是国家主权在国家结构形式层面的一个显著体现。因此,在现代国家,行政区划的名称、地位、变更程序等,都需要具有法定职权的国家机关按照宪法所规定的程序来进行。一国的行政区划表面上看是一个技术问题,但实际上,恰恰体现的是主权国家对于其内部国家整合的政治努力。

   行政区划,需要考虑历史地理、政治文化等诸多因素,关于行政区划的文本变迁,也体现着历史、现实、未来的勾连。理解中国的行政区划,以及行政区划背后的国家建设主题,也需要回溯历史,理解变迁,探讨趋势。在现行宪法文本中,行政区划被安放在总纲第三十条(第三十一条为特别行政区制度)规定:“中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”其中,关于省的定位问题,一直是中国立宪史中的行政区划难点所在;而“市”,作为城市社会的行政区划单位,是否写入宪法文本,也不乏争议。而且,如果我们把现行宪法关于行政区划的规定与“五四宪法”做对比的话,就会发现,除了在宪法文本上的位置从国家机构前移到总纲,直辖市和较大的市在“五四宪法”中不下辖县而在现行宪法中则“分为区、县”,其他内容则一模一样,甚至是“较大的市”这个在宪法文本和现实政治经济管理中理解分歧较大的概念,也来自“五四宪法”。

新中国成立之初,由于当时面临的国内政治、军事、经济格局非常复杂,(点击此处阅读下一页)


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