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常安:中国宪法文本中的“内”与“外”

更新时间:2020-12-31 13:00:49
作者: 常安  
面临的周边环境也较为严峻,因此并未在《共同纲领》中就行政区划做出具体规定;在具体政治实践中,则沿用解放战争时期形成的中原、东北、华北、西北等军事战略区模式,在省级行政区之上,则设立了大行政区制的行政区划。但这种大行政区仅仅是一种过渡,随着全国范围的地方建政与经济建设的逐步开展,这种具有浓郁军事色彩的行政区划模式辖区过大、层级过多等弊端也体现得愈发明显。于是,在1954年3月中国共产党中央委员会提出的宪法草案中,行政区划一节,明确规定“全国分为省、自治区或者自治省、中央直辖市”。1954年6月19日,中央人民政府委员会正式发布文件撤销大区一级行政机构。1954年9月20日通过的新中国第一部宪法典,将行政区划规定在第二章“国家机构”中的“地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会”一节中,其内容为:“(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”,由此基本奠定了新中国的行政区划宪法体制。现行宪法在行政区划方面,基本承袭自“五四宪法”,仅在所处位置上做了调整,另外在直辖市和较大的市下辖行政区域方面增加了县。关于行政区划在宪法文本中的位置由地方国家机关调整至总纲,在“五四宪法”中,行政区划规定在地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职权等规定之前,旨在强调行政区划的设定,是地方治理的前提基础和必备要件;“八二宪法”在制定时将其调整在总纲中,也是出于类似考虑。而行政区划在宪法制度中的意义,除了作为地方治理的前提基础,更重要的则是国家如何通过行政区划的设置,将内部幅员辽阔、风俗各异的领土、人口整合成为一个牢固的政治共同体,这还不仅仅是一个地方制度层面的主题,而是具有显明的国家建设意涵,其于一国宪制建构中的意义,在我们宪法学研究中还未引起充分的重视。

   现行宪法和“五四宪法”在直辖市和较大的市下辖行政区域方面的不同规定,其背后则是新中国成立几十年来工业化、城市化的变迁。“五四宪法”中“直辖市和较大的市分为区”规定,其原因并非是当前城市化进程中常见的“撤县设区”,而恰恰表明了新中国成立初期城市数量不足、规模偏小、且集中于沿海、沿江地区,未能在经济发展中起到充分的辐射与带动作用的境况。“五四宪法”颁布之后,随着国家经济建设的全面推进,有计划地开始在内地布局工业基地以及进行城市化建设。因此,在1959年9月第二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上,通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,决定指出:“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展,特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村的人民公社化,密切城市和农村的经济关系,促进工农业的相互支援,便利劳动力的调配,决定:直辖市和较大的市可以领导县、自治县”。1978年宪法,正式规定“直辖市和较大的市分为区、县”。所以,现行宪法中关于行政区划的规定,实际上以“五四宪法”中的相应内容为主,结合了“七八宪法”中关于直辖市和较大的市的辖区规定,这也是社会主义国家对于现代化、工业化、城市化的重视在宪法文本中的体现。现行宪法文本中,较大的市意指“设区的市”,这也符合“五四宪法”以来对于“较大的市”的内涵界定;“八二宪法”颁布之后,从1984年至1994年,中央先后批准了19个市作为“较大的市”。根据原《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,“在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规”,且具有一定的经济管理的自主权。这些享有地方立法权和一定的经济自主权的“较大的市”,仅占宪法文本意义上的“设区的市”的很小比例,由此也引发了所谓“较大的市”的立法权的合宪性反思。这种文本与实践的差异,在2015年《立法法》、2018年宪法修改中被弥合。限于篇幅,此不细述,只是指出,这种修改,同样是通过法治的国家建设的一个生动例证。

   在“八二宪法”制定之时的行政区划框架中,分为省、县、乡三级;地区,并非宪法规定的行政区划,地区不设有一级人大而是仅仅设有省级人大的工作委员会;行政公署,则是省政府的派出机构。1982年,中共中央、国务院发布了《改革地区体制、实行市领导县体制的通知》(中发[1982]51号),核心精神为地市合并、市领导县,并在江苏、广东、辽宁等地率先推行。截至2013年年底,有14个省区实现了行政辖区内的全部“地改市”,另外有9省区除自治州、盟外也全部实现“地改市”。截至2020年,全国范围内仅剩黑龙江的大兴安岭、西藏的阿里以及新疆的塔城等七个地区。这种实际上的省、市、县、乡四级体制和“八二宪法”的规定并不一致,也导致了理论界的诸多质疑;但在城市化飞速发展的今天,回归省管县也并不现实。而部分省份曾经大力推行的试图减少行政管理层级的“省直管县”改革,也并未得到全国推广;且在十九届四中全会之后,党和国家大力提倡的是市域治理现代化。市域治理现代化命题的提出,是城市化进程进一步深入的现实需求,更是“市”在我国行政区划体制中地位进一步强化的体现。因此,随着2010年以来我国重启“县改市”“撤县设区”,以及加大边疆地区建市的力度,和西藏昌都、日喀则、那曲等地的撤地设市,尤其是十九届四中全会以来市域治理现代化命题的提出,宪法如何面对“市”,是未来中国在行政区划和国家建设中所必须面对的主题。

   (二)“统一的多民族国家”之宪法叙事

   如果说行政区划,是国家建设的结构化安排;那么,统一多民族国家宪法文本中的民族事务安排,则是直面多民族大国国家建设的核心所在——国家认同。国家建设,需要塑造和强化政治共同体成员的国家认同,在单一族裔国家,通过“民族—国家”同一性和“公民—国家”民主性的政治叙事,实现了这种认同塑造;但世界上大部分国家都是多民族国家,如何确立、巩固多民族国家内部不同族裔的公民对其所属国家的认同,便成为多民族国家国家建设中所必须要面对的主题。因此,在多民族国家,关于民族事务处理方面的宪法制度安排,也不仅仅属于少数民族权利保护、特殊地方制度层面的范畴,而需要从国家建设的高度加以把握。

   早在新中国成立时的《共同纲领》,即在正文的第五章设专章“民族政策”。现行宪法文本中,序言第一段第二句即是,“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统”;序言第十一段第一句强调,“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”,并具体阐述了社会主义民族关系的特征;在正文第四条,对我国处理民族事务的基本原则进行了系统全面的规定;在国家机构一章中,用十一个条文的篇幅对“民族自治地方的自治机关”进行了规定;加上行政区划、基本权利、国家机关、司法制度等方面的条款中涉及民族事务的内容,整个宪法文本,和“民族”主题有关的内容将近五分之一。现行宪法文本中的这一书写特点,是“我国是一个统一的多民族国家的基本国情”在宪法文本中的典型体现,也表明一国的国家建设、制宪安排,不可能是一种纯粹的政治哲学理论推演,或者说是可以完全进行内部循环的法律自创生系统,而是深深地镶嵌在包括疆域面积、地缘政治、经济发展、文化传统,乃至族裔分布、人口特点等特定的时空约束之中。

   “中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统。”(现行宪法序言第一段)现行宪法序言,阐明了中国作为“统一的多民族国家”之久远的历史根基。“一部中国史,就是一部各民族交融汇聚成多元一体中华民族的历史,就是各民族共同缔造、发展、巩固统一的伟大祖国的历史。各民族之所以团结融合,多元之所以聚为一体,源自各民族文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近,源自中华民族追求团结统一的内生动力。”和《共同纲领》、“五四宪法”不同,现行宪法的历史叙事并未从近代以来中国反帝、反封建的革命历史开始,而是参考了毛泽东同志的《中国革命与中国共产党》一文,追溯到几千年来中国各族人民共同缔造、发展、巩固统一伟大的祖国、共同创造了光辉灿烂的文化的历史,这是以国家根本大法的方式,对几千年来“统一的多民族国家”之历史事实的宪法确认。“一八四○年以后,封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家”(宪法序言第二段第一句);古老的多民族大国,如何在内有地方割据、外有列强环伺的半殖民地半封建割据下确保住既有的领土、族裔、人口,在列国竞争、适者生存的世界体系中争得自存,是近代中国必须面对的政治主题;同时,在广袤的边疆多民族地区,各族人民首先面临着西方帝国主义者的压迫与残害,在各族人民共抗外辱、保家卫国的过程中,对“统一的多民族国家”的心理认同进一步增强。中国共产党成立后,“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国”(宪法序言第五段第一句)。中华人民共和国,是中国各族人民,在以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导下经过了“反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争”所缔造的“各民族平等、团结、互助、友爱的大家庭”。如果说现行宪法序言第一段是对历史中国之“统一多民族国家”的宪法书写,序言第十一段第一句的“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”,则是在宪法文本中对中国各族人民在经历了近代以来面对外辱不屈斗争的可歌可泣的历史、并在中国共产党领导下成功缔造了中华人民共和国的现代中国形成过程的一种铭记。

   “人对国家的认可与服从,一定不是国家强力的产物,而是人与国家之间有机互动的结果,其内在的逻辑是:人是国家的主体,建设国家;国家最大限度地满足人的生存与发展基本需求。”作为社会主义的统一多民族国家,对平等、人民性的强调是天然追求。从1949年的《共同纲领》到1952年的《民族区域自治实施纲要》,再到“五四宪法”,都将民族平等、保障少数民族权利视为社会主义制度在民族事务处理方面的基本体现,在现行宪法第四条第一款更是明确规定:“各民族一律平等”“保障各少数民族合法的权利和利益”“禁止对任何民族的歧视和压迫”。现行宪法,系统总结了新中国成立以来民族区域自治制度实施、少数民族权利保障的历史经验,现行宪法第四条第三款规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权”;并在宪法正文第三章“国家机构”部分用足足十一条的篇幅,对民族自治地方自治机关的内涵、组成、职权等进行了全面系统的规定。现行宪法将“根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”(宪法第四条第二款)视为国家义务;且在第一百一十八条第二款规定:“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候,应当照顾民族自治地方的利益”;在第一百二十二条规定:“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”。可以说,在少数民族权利保护方面,以社会主义立国的统一多民族国家并未持一种消极应对的做法,而是通过促进边疆多民族地区的经济社会发展、民生福祉改善,实现对少数民族政治、经济、文化权利的全方位保障。新中国成立七十多年来,中国在维护民族平等、保障各少数民族合法的权利和利益、坚持民族区域自治制度、提升民族地区经济社会文化水平、改善民族地区民生福祉等方面取得了举世瞩目的成就,广大少数民族群众对祖国发自内心的认同,共同呵护、巩固“统一的多民族国家”这个中国各族人民的社会主义大家庭。

建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴,五十六个民族一个都不能少。五十六个民族,不是各自孤立的封闭单元,也不是“分其势而众建之”,在社会主义现代化建设的伟大进程中,彼此之间的联系更是得到了前所未有的加强;社会主义国家的政治、经济、文化制度,(点击此处阅读下一页)


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