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韦宗友:美日印澳四国合作机制新动向及其影响

更新时间:2020-12-30 12:04:56
作者: 韦宗友  

  

   内容提要:近年来,美日印澳四国在“印太战略”框架下的经济与安全合作取得诸多进展,其在“蓝点网络”“供应链安全”以及安全领域的机制化磋商与合作方面迈出了实质性步伐。特别是美国南海政策的调整带动印日澳等国在南海问题上的立场出现消极变化,从而加剧了地区竞争态势。美日印澳四国合作机制新动向给“一带一路”倡议、中国周边安全环境以及现有地区秩序带来了一定冲击。中国应积极谋划、审慎应对,探索稳定中美关系的可行方案;妥善解决与日本、印度等国领土主权争端,增进政治互信,管控分歧并积极发展经贸关系,加强与东盟的合作,支持东盟在区域合作中的“中心地位”,为自身发展营造持久有利的周边环境。

   关键词:美日印澳四国合作;蓝点网络;印太战略;“一带一路”倡议

  

   2019年底以来,美日印澳四国合作(Quad)加速推进,特别是在经济与安全两大重点领域,四国推出一系列新倡议、新政策和新举措,不断深化在“印太战略”框架下的磋商与合作,给“一带一路”倡议、中国周边安全环境以及现有地区秩序稳定带来一定冲击,其相关动向值得高度关注。

  

   美日印澳四国经济合作新动向

   近年来,美日印澳四国合作机制化水平不断提升,并提出“蓝点网络”(Blue Dot Network)、“经济繁荣网络”等政策倡议,以推动经济领域务实合作,谋求主导印太地区经济秩序。其中“蓝点网络”是2019年11月在泰国曼谷举行第二届印太商业论坛期间,美国牵头与日本、澳大利亚共同提出的基建领域标准倡议,旨在对冲中国提出的“一带一路”倡议的地区影响力。美方声称,“蓝点网络”将制定高质量、严要求的全球基建新标准,促进开放、透明和经济上可行以及财政、环境和社会可持续发展的高质量基础设施投资。通过对基建项目的评估和认证,“蓝点网络”将推进印太地区乃至全球的所谓“高质量”基础设施建设,把政府、私营机构及社会团体集结到基础设施全球开发的共同标准之下。

   “蓝点网络”原计划在2020年推出基建领域的评估细则和认证标准,虽然受新冠肺炎疫情影响,该项工作进展缓慢,但其在机构设置、吸纳新成员及具体项目推进上仍取得了一定进展。

   第一,在机构设置方面,为了与“一带一路”倡议抗衡,特别是在基建融资领域与中国开展竞争,美国政府于2018年通过了《善用投资促进发展法案》(简称“建设法案”),以改革美国国际发展投资模式尤其是基建融资模式。2019年12月,美国政府将海外私人投资公司和美国国际开发署下属的发展信贷管理局合并,成立了新的美国国际发展金融公司(DFC)。DFC除具备贷款、贷款担保、保险和再保险、提供技术援助等传统职能外,还聚焦低收入发展中国家,新增对合资企业进行股权投资、使用当地货币进行投资和提供担保权限、提供项目可行性研究等职能。DFC的资金池也得到显著扩大,由其前身海外私人投资公司的290亿美元扩大到600亿美元。2020年1月,DFC正式投入运营,为“蓝点网络”的实施提供了保障。

   在创设DFC的同时,特朗普政府还对美国进出口银行(EXIM)进行“重新授权”,专门增加了针对中国的所谓“中国项目”。2019年12月,特朗普签署《2020年继续综合拨款法案》,一次性赋予美国进出口银行7年授权,为美国企业的出口提供金融保障和保险服务。针对“一带一路”倡议,该法案特设“中国与转型出口项目”,规定将1350亿美元总金额中的20%(即270亿美元)用于“中国项目”,创造“可充分与中国竞争的利率、条款及其他条件”;通过在5G、金融科技、可再生能源、生物制药科学、生物技术、人工智能等领域的直接出口,支持“美国创新、就业和技术标准”。

   在“蓝点网络”倡议推出时,DFC牵头与日本国际协力银行及澳大利亚外交贸易部共同组建了“蓝点网络”管理委员会,负责基建评估细则及相关认证标准的制订。2020年1月31日,首届管委会会议在华盛顿举行。会议主要讨论三大议题:如何进一步构建“蓝点网络”愿景、成员国加入标准和责任以及基建项目认证标准制定。会议原计划在未来几个月内推出项目认证标准及相关实施细则,但截至2020年10月未见相关行动。

   第二,在资源投入与项目推进方面,2019年11月,美日澳三国推出“蓝点网络”时,美国和日本承诺将提供170亿美元支持亚洲能源基础设施项目。其中,日本出资100亿美元用于投资亚洲液化天然气项目,亚洲开发银行出资70亿美元为亚洲其他能源项目提供融资。2020年1月,DFC首席执行官亚当·伯勒(Adam S. Boehler)访问印尼时,承诺将向印尼提供50亿美元的发展资金,资助后者的能源、道路等基础设施项目。3月,DFC批准1.9亿美元贷款,用于铺设全球最长的海底通信光缆工程,即连接新加坡、印尼和美国的全长1.6万公里的海底电缆,加快印太地区的数字网络基础设施建设。此前,美国司法部以所谓“香港自治地位正在受到削弱”“中国电信企业有政府背景”为由,否决了由美国谷歌、脸书及中国鹏博士电信传媒集团联合出资建设的中国香港到美国的海底光缆项目。6月,DFC首席执行官伯勒在华盛顿会见越南驻美大使何金玉(Ha Kim Ngoc) 时称,越南系美优先合作伙伴,DFC支持发展中国家的投资项目,特别是在能源、基础设施和数字经济领域。DFC愿支持大湄公河次区域的发展项目以及为美国供应链生产战略产品的项目。

   第三,在吸纳成员方面,美日澳三国发起“蓝点网络”时,宣称这是一个开放的平台,欢迎任何同意、支持其认证标准的国家和机构加入。2020年7月,DFC首席执行官伯勒访问乌兹别克斯坦期间,后者表示有意加入“蓝点网络”。在会后双方发表的联合声明中,DFC声明欢迎乌方加入“蓝点网络”,双方同意保持经常性接触,DFC将在推进能源、交通、教育、卫生等领域的战略性基础设施建设项目上提供必要的融资支持。此外,在2020年2月特朗普访问印度期间,印度也表达了对“蓝点网络”的兴趣,部分印度媒体还积极鼓动印度政府加入。《印度时报》在6月的社论中指出,印度应该尽快加入美日澳三国领导的“蓝点网络”,使印度获得基建工程的长期资金。印度国防研究与分析研究所(MP-IDSA)东亚研究中心协调员潘达(Jagannath P. Panda)也积极呼吁印度尽早加入“蓝点网络”,对冲中国“一带一路”倡议对印度经济与安全的不利影响。

   除“蓝点网络”计划外,特朗普政府在新冠肺炎疫情暴发后一方面将矛头指向中国,希望通过“甩锅”中国以掩盖其国内抗疫不力;另一方面极力炒作“供应链安全”,要将医疗防护用品等关键产业的生产链撤出中国、搬回美国或“可信赖”的国家,甚至提出组建针对中国的“经济繁荣网络”。

   2020年3月20日,在美国副国务卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)倡议下,美日印澳四国举行了首次疫情应对线上会议,并邀请了韩国、越南和新西兰三国参加。与会官员在对新冠肺炎疫情形势进行评估和交流、讨论如何合作遏制新冠病毒传播的同时,希望今后每周定期通过远程视频会议,商讨在疫苗研制、帮助受困国家、减少疫情对全球经济影响等方面进行合作。5月,美国国务院提出“经济繁荣网络”计划,推动成立“可信赖伙伴”联盟,在数字、能源、基础设施及贸易、商业等方面,采用同一套标准,重建“供应链安全”。质言之,特朗普政府希望通过组建一个由亚洲盟友及安全伙伴构成的“可信赖”的产业链供应网络,特别是在医药产品、敏感技术、武器系统及其他涉及美国公众健康及国家安全的领域,逐渐摆脱对中国的依赖,维护美国的所谓“供应链安全”。9月1日,日印澳三国举行经济部门的部长级视频会议,宣布发起“供应链倡议”。三国在会后发表的联合声明中表示,由于新冠肺炎疫情危机以及最近全球规模的经济和技术环境变化,有必要增强印太地区的供应链弹性。三国将共同合作,发起新的供应链安全倡议。三国部长呼吁该地区其他赞成上述观点的国家参与这一供应链安全倡议,并提出东盟国家应该成为这一供应链联盟的下一批发展对象。9月25日,美日印澳四国举行线上高官磋商会,就互联互通、基建开发、安全事务等领域进行磋商合作。四国指出,“正在发生的全球新冠肺炎疫情凸显增加供应链弹性及分享抗疫最佳实践的重要性”,四国官员重申致力于维护“基于共同价值观和原则,尊重国际法的自由、开放、繁荣和包容的印太地区”。显然,在新冠肺炎疫情暴发后,美日印澳四国显著加强了在“供应链安全”领域的磋商与合作,并试图构建替代性“供应链安全网络”,以降低对中国的依赖。

  

   美日印澳四国安全合作“由虚向实”

   在安全领域,美日印澳四国合作明显提速换挡。在情报共享、后勤支持、联合军演及机制化磋商等方面,都迈出了实质性步伐。

   第一,在情报共享方面,情报共享与合作一直是美国与欧亚军事盟友之间的重点合作领域,是美国获得及时准确的全球军事情报的重要途径之一。近期曝光率走高的“五眼联盟”就是美国与英国、澳大利亚、新西兰、加拿大组建的老牌军事情报网络。近年来,随着美国亚太传统“轴辐”军事同盟体系朝着“网络化”和小多边化方向发展,美国亚太地区军事盟友与安全伙伴之间的军事情报分享网络逐渐浮出水面。日本作为美国亚太联盟“次轴心”国家,在四国军事情报共享方面走在前列。2020年6月,日本政府修改情报立法,允许日本与澳大利亚、印度(及英国)分享情报,提升日本情报收集能力,加之美日之间已建立情报共享机制,美日印澳四国显然在情报共享方面迈出了实质性步伐。

   第二,在后勤支持方面,军事后勤保障是美国与军事盟友之间必不可少的“互助”环节。通过签署后勤保障协议,美国和盟国可以相互利用对方的军事基地及相关军事设施与服务,进一步密切两国军事部门在军事演习、作战兼容等方面的协调、合作与配合。美国与亚太军事盟友日本、韩国、澳大利亚等国都有军事后勤“相互支持”的责任与义务。然而,一向有“不结盟”传统的非美国军事盟友印度,近年来却接连突破“不结盟”红线,在军事后勤支持方面与美澳日三国先后缔结相关协议,其动向值得关注。2016年8月,美印两国签署《后勤交流备忘录协定》,允许两国军方使用对方军事基地进行后勤作业。随着四国安全磋商不断深入,印度在军事后勤支持方面进一步“迈开步子”。2020年6月,印度与澳大利亚签署《相互后勤支持协议》和《科技执行协议》,允许双方进入对方军事基地,提升两国军事兼容性,为两国更广泛的跨军种军事活动铺平道路,并将深化两国国防科技研究机构之间的合作。澳大利亚国防部长雷诺兹(Linda Reynolds)在协议签署仪式上表示,“这些协议反映了印度和澳大利亚对全球务实合作的坚定承诺。” 9月,印度和日本经过长达两年的谈判,最终签署了《采购和跨军种协议》,规定两国武装力量可以进入彼此军事基地,提供加油、通讯、医疗、存储、设施使用、训练、零部件及维修等服务,推动两国更加紧密的军事合作。这意味着,随着非美国军事盟国的印度与美国、日本、澳大利亚日益走近,美日印澳四国军事后勤合作也已经进入实质性阶段。

第三,在联合军演方面,近年来美国与日本、澳大利亚、印度等国在印太海域频频举行联合军演,为印太盟友及安全伙伴打气撑腰,意在“威慑”中国。2020年,尽管疫情肆虐,美军核动力航空母舰“西奥多·罗斯福”号还因出现新冠肺炎疫情大暴发一度回国休整,但美国在印太地区的联合军演并没有减少,反而新动作不断。2020年7月19日,美国“罗纳德·里根”号航母战斗群与日本及澳大利亚海军在南海举行海上联合军事演习;7月20日,(点击此处阅读下一页)


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