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党国英:关于中国土地影子市场的一个研判与延伸分析

更新时间:2020-12-30 11:15:51
作者: 党国英 (进入专栏)  
奥图尔的研究发现,在没有因政府规划设定城市增长边界的地方,城市边缘农地转为建设用地时的地价不会超过农地或林地的价格,大致为1000美元/英亩?有这个均衡价格的存在,城市的扩张也就有了边界?

   (4)现实中建设用地高价与市场不完善有关?城市建设用地的不可替代性,会不会产生建设用地刚性高价?不赞成本文核心观点的专家学者,会以这个问题作为批评本文的由头?建设天然良港的地址,重要机场扩建跑道等,似乎对土地的选择都有较大的不可替代性?但我们可能高估了这种不可替代性?首先,政府在替代市场中实施规划职能,会放大这种不可替代性,这是政府行为模式决定的?但市场主体更容易采取一宗地一个市场策略,从而会增强建设用地需求者的价格谈判地位?市场主体批量购买土地行为是一个办法?其次,即使是一些特殊用地项目,也有资本替代土地的可能性?例如,飞机跑道最短长度就会受飞控技术的影响,而提高飞控技术需要增加投资?一个建设项目的土地需求还有微调的可能性,不同方位的地块之间还是有一定的可替代性?第三,更重要的是,经济建设中不同城市之间会有竞争,一个城市对建设用地的过大需求引起地价上升时,会引起资本转移?城市建设用地的边际生产力普遍高于农业用地的边际生产力的情形在理论上当然会发生,但这是一个过程;在这个过程中,因为农地拥有者的供地竞争,均衡价格的上升只会在农地减少影响到农产品价格上升时才会发生?以上三个条件当然在土地市场接近充分竞争的情况下更容易存在?

   进一步从理论上说,建设用地的使用者更容易面对土地的竞争性供给?因为可以满足建设需要的土地会很多,其所有者之间便存在竞争?对于一个非农业投资者,他实际上要权衡地价投入与资本品投入之间的替代关系?在农业用地价格不变的情况下,非农投资者的资本品投资的边际产出等于农业用地价格时,也就是他的最佳投资规模时刻(其他条件不变)?这就产生了下面需要讨论的问题?

   (5)市场化条件下的土地利用局部均衡排斥滥占耕地?长期看,城市扩张会不会造成大量耕地变为建设用地,从而危及到人类生存?对这个问题的忧虑是政府干预土地市场的重要原因?从经济学逻辑上讲,这种担忧是没有根据的?

  

   如图1所示,企业投资时要寻求土地H与资本K之间均衡,不会随便扩大土地利用?从一般规律看,非农企业在扩张中资本边际效率高于土地的边际效率,现代企业尤其如此?这使资本—土地等效率曲线变化如M1到M2的情形?企业扩张中,其预算线P1移动到P3,资本K增长速度大于对土地的需求?如图均衡点E1至E3的变化,对应资本K的需求大于土地H的需求?所以,城市规模扩大通常会大于城市占有土地的扩张?这是一般规律?

   如果政府人为干扰要素市场,例如中国的情形,地方政府为吸引投资以零地价乃至负地价转让土地,企业就会多占用土地?如图1所示,当政府刻意降低地价时,企业的投资预算线就会由P1移动到P2,要素使用均衡由E1移动到E2,使资本品投资减少,土地投资增加?中国城市发展中土地占用扩张快于人口密度扩张的深层原因就在这里?

   从市场经济机制较为健全国家发展的历史看,担心土地要素市场化会导致耕地被大量占用以致发生食物供应问题,是不必要的?首先,人类有史以来城市一直在扩张,大量农地被转为建设用地,但世界农业及农产品保障能力却一直提高?一些国家的食品供应不足源自社会公正性问题?其次,现实逻辑与这种担忧完全相反?凡是城市经济发达的地方,农业也发达?相关研究文献表明,距离城市较近的区域内,农业生产力水平更高?土地的农产品产出效率提高速度均高于人口增长的速度和土地减少的速度?城市经济发达的国家,其人口的恩格尔系数更低,说明他们更容易获得价格相对低廉的食物供应保障?最后,更重要的是,城市经济增长的规律与农业经济增长的规律有很大不同?城市是资本与技术密集型经济体,而现代农业主要是土地密集型经济类型;利用土地规模经营才能创造农业技术进步的条件?城市经济体较之农业,其资本更替与技术革新更可以存量土地上实现,并能承载更密集的人口生存?城市经济密度远远大于农业经济密度?所以,城市的发展本质上与农业不存在争夺土地问题?中国城市发展表现为经济低密度扩张,恰好是国家对土地市场过度干预造成的?

   以为城市发展必然大量蚕食耕地,实际上是我国土地市场垄断产生的一个幻觉?我国土地市场分为一级市场与二级市场,但实际上都不是真正的市场?如果不考虑未来的不确定性因素的影响,我国一级市场地价(加上其他的补偿)是比较高的?把地价看做地租的资本化,目前一级市场的实际征地价格高于合理价格?1亩地的征收价格一般是地租的50倍左右,而国际上一般是10倍左右?加上宅基地征收因素,我国一、二线城市周边的实际征地价格更高?二级市场只有部分商业性用地进入招拍挂系统,特别是住房建设用地会被高价拍卖,价格之高会是农用地地租的数百倍?如果考虑到没有进入招拍挂系统的公共用地以及部分开发区的土地,二级市场出卖、出让的土地的平均价格会低很多?但农民以及一般的土地市场观察者通常盯着住宅用地的价格来衡量地价高低,特别是农民把二级市场招拍挂地价作为参照,来衡量自己在一级市场上卖地是否划算?人们常常忽视了两个很重要的经济关系?第一,住房建设用地的畸高价格实际上是城市居民的钱包在支撑?用樊纲先生的话说,就是“6个钱包”来买房?对于一、二线城市,房价的主要部分实际上是城市居民对城市建设支付的隐形税款,而且“税率”很高,且不平等?按“住房合理价格=家庭年收入乘以5”做标准,中国一、二线城市的房价远超这个标准?造成这种情形的直接原因是城市用地规划管理制度?第二,恰恰是产生高地价的城市住房建设这部分经济活动,与过度耕地占用关系不大?真正带来城市建设用地增加的是公共部门扩张与各类开发区建设?我国近年商铺转让价格低迷便是这种情形的一个明证?总之,城市占地的不合理增长正是土地要素市场不发育造成的?

   (6)土地利用的长期趋势?前文的讨论旨在证明本文的核心论点:用途不变时的竞争性农用地交易价格等于农用地改为建设用地时的交易价格?下面我们对这个论点做更一般的讨论?

  

   图2是对这个关系解释的一个简化说明?其中纵轴是土地交易价格,横轴是土地数量?全球的土地供应当然可以看走是一个不变的量,但在局部市场上,向建设用地市场的土地供应弹性可看做无穷大,供应主体索要的价格是土地的最大机会成本,由外生变量决定,因此供应曲线是一条水平线?当农产品价格等因素发生变化时,例如农产品价格提高,供应曲线由A2移动到A1?新增建设用地使用主体对土地的需求,是由土地的边际生产力决定的,而边际生产力是递减的?不同需求主体的边际生产力不同,对土地的需求也不同,例如,B2代表的城市比B1有更高的边际生产力,对土地的需求为Q3,大于Q1?但动态地看,若A1不变,城市之间加强竞争,B1向B2方向移动,则各局部市场建设用地会稳定在Q3?若同时农业技术水平提高,土地生产率超过人口增长,农产品价格指数下降,各局部市场的土地供应由A1向A2方向移动,均衡价格会由均衡点E4对应的价格决定,城市土地占用规模总体上会增加?人类历史上土地的影子市场的均衡点总体上是从E1到E4的变化过程?

  

   3、土地市场失衡及其后果

  

   过度干涉土地要素市场会严重降低国民经济运行效率,也无益于增进社会平等与城乡居民生活品质的提高?

   1.规划干预及市场垄断产生居住贫困

   研究发现人类倾向于在独栋房屋居住,但现实情况与心理期待反差甚大?经济发达国家人口密度总体比较高,但其国民大部分居住在独栋或联排房屋中?这是一种国家对土地利用干预较少的情形下长期自然演化的结果?发达国家这种情形在第二次世界大战之后逐渐发生了变化,集合住宅的比例有所提高?按奥图尔的分析,美国建筑师、规划师、环保主义者与一部分土地规划官员联合起来推动美国梦成为“美国梦魇”?他们一直都在对郊区独栋住宅建设进行妖魔化,向人类的基本住房观念发起挑战?规划干预还造成房价高昂?大量数据研究表明,房价与规划干预强度成正比?

   欠发达国家的居住贫困则与土地占有垄断、政治腐败以及土地交易缺乏真正自由有关?集合住宅大量出现在经济不发达国家?有的极端落后国家的百姓大量居于没有基本水电路气设施的贫民窟中?

   中国的住房建设管理把独栋房定义为“别墅”,并采取限制乃至禁止限制发展政策?合理房价中位值通常大约是家庭收入中位值的两倍,中国房价相对水平远远大于这个水平?政府规划将城市住房建设用地占城市建成区总面积的比例压低到一个很小的比例,是房价过高的主要原因?这个比例在中国一般为25%,而在西欧发达国家一般为45%左右?这种土地用途管理办法所导致的后果,还会抑制国民经济内需扩大,造成过高的出口依赖,引起对外贸易摩擦?过高的外汇储备造成国内金融市场的高利率,不利于中小企业发展?

   2.降低国民经济效率

   依据美国西北大学的房地产与金融学荣誉教授米尔斯的研究,如果除掉所有人为的城市化限制,美国的GDP会增长6.5~13.5%,最多将增加两万亿美元(约合人民币12.4万亿元)的收入?如果中国能深化土地制度改革,提高土地要素市场化程度,经济效率提高幅度会更大?土地要素市场化受限还带来农业经济效率的损失?

   3.降低土地利用效率

   在我们的一项调查所覆盖的范围里,公共建设用地(不含规划道路)占村庄居住区的比重、废弃宅基地面积占村庄居住区的比重、空置房占全部房屋比重三项合计在24.8~26%之间(按不同口径计算产生差异)?其中村庄公共建设用地扩大地看似十分重要,其实过于铺张?有的村庄的公共建设用地达到100亩之上,最高的达到200亩?

   地租的制度性差异及其与“地价”之间背离反映了农业经济低效率的深层次原因?竞争性地租率与制度预期不稳定引起地租率自然给土地规模经营带来困难,由此引起农业经济效率损失有大量文献报道?例如,许庆等学者的研究发现,虽然土地规模经营与粮食生产总量不相关,但与成本和农民收入成正相关?我们的局部观察也证明了这个结论?但就目前形势看,中国的粮食总量不是问题,农业竞争力弱才是问题?分析表明,如果考虑到国家财政补贴等因素,我国粮食生产实际上处于全行业亏损状态?

中国城市经济密度显著低于发达国家,形成土地资源的巨大浪费(见表1)?按一般推理,中国对城市发展占地实行限制,实行“世界上最严格的耕地保护政策”,城市经济密度应该具有世界先进水平,但为什么实际情形并非如此?深圳这座城市的发展提供了回答这个问题的最好的案例?中国城市经济密度最高的是深圳?因为深圳特殊的发展背景,它的土地要素市场化程度在全国最高?深圳城市建设的大量土地由原农村集体出让,后来才被“宣布”为国有土地,但实际上集体仍享有一定的土地管理权?深圳的居民住房约一半是“小产权房”,这是土地供应市场化的一个指标性现象?深圳案例表明,如果提高土地要素市场化水平,特别是在城乡土地用途管理中给予市场主体更大的自由,而不是实施类似哪怕一亩“基本农田”的非农用使用都要中央政府批准的政策,城市经济体可能会有更健康的发展?如果中国绝大部分城市发展达到深圳的水平,(点击此处阅读下一页)


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