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王贵松:风险规制行政诉讼的原告资格

更新时间:2020-12-28 00:43:44
作者: 王贵松  
如果规定该处分的行政法规范包含的目的不限于让不特定多数人的具体利益完全吸收消解于一般公益之中,而是还应当作为所归属的各个人的个别利益予以保护,这时该利益也属于法律上保护的利益。判断某行政法规范是否具有上述宗旨时,“应当考虑该行政法规范的宗旨、目的,以及该行政法规范通过行政处分所要保护的利益的内容、性质等加以判断”。鉴于《核反应堆等规制法》第24条第1款第3、4项的设定宗旨、以及其考虑的被害性质等,这些规定并不是仅仅将公众生命、身体安全、环境利益等作为一般公共利益予以保护,也将那些居住在设施周边、可能因事故灾害而受到直接重大损害的居民生命、身体安全等作为各个人的个别利益予以保护。10这一判决清楚地展示出保护法益性和个别利益性的判断,并在保护法益性的判断上显现出考虑因素多元化的特点。

  

   借鉴判例的发展成果,日本2004年修改《行政案件诉讼法》,在第9条增加了第2款规定:“法院在判断处分或裁决相对人以外的其他人有无前款规定的法律上利益时,不能仅根据该处分或裁决所依据的法令规定的文字,还应当考虑该法令的宗旨、目的以及在作出处分时应当考虑的利益的内容及性质。在考虑该法令的宗旨及目的时,有与该法令有共通目的的相关法令的,应当参酌该相关法令的宗旨及目的;在考虑该利益的内容及性质时,应当考量该处分或裁决违反其法令根据时所侵害的利益及性质,以及受到侵害的样态及程度。”考虑事项除了根据规范的规定外,还有该法令的宗旨、相关法令的宗旨、处分的利益、损害的利益等,不仅是在整个法体系中寻找处分的考虑事项,还将保护的利益、损害的利益纳入其中。这种法律上利益的灵活解释“与‘法律上值得保护利益说’所主张的行政诉讼的救济范围在相当的程度上是重合的,两者之间存在的主要是解释方法层面的差异”。11

  

   2.小田急诉讼

  

   2005年的小田急诉讼成为最高法院首次适用上述第9条第2款作出判决的案件。1994年5月19日,建设大臣根据《城市规划法》第59条第2款认可了东京都的小田急电铁小田原线连续立体交叉化的铁道项目。建设大臣还以城市规划为基础,认可了东京都的本案区间部分附属街道项目。沿线居民起诉请求撤销铁道项目和附属街道项目的认可,其有无原告资格成为第一个争点。对于城市规划项目认可行为的撤销诉讼,早先的判例仅承认在项目用地内有不动产的居民具有原告资格,但在小田急诉讼中,日本最高法院以大法庭判决的形式变更了判例,承认项目用地的周边居民具有原告资格。第一,项目内容符合城市规划是其获得认可的基准之一。法院在分析城市规划法相关规定的目的之后指出,根据城市规划法规定,在制定城市规划方案时,可采取召开公听会等必要措施听取居民意见。在公告将要决定的城市规划时,有关居民以及利害关系人可就城市规划方案提出自己的意见。12第二,在公害防止规划对该城市有规定时,城市规划也必须符合公害防止规划。法院考察有关公害防止规划的《公害对策基本法》之后认为,其目的在于,对于在相当范围内因噪音、振动等对健康、生活环境有造成明显损害之虞的地区,采取综合措施防止损害的发生。东京都环境影响评价条例对此也有相应规定。第三,综合考虑来看,认可城市规划项目的城市规划法规定旨在防止因项目的噪音、振动等给项目用地周边居民的健康、生活环境造成损害,确保健康而有文化的都市生活,保全良好的生活环境。第四,因项目的噪音、振动等直接受害的是限于居住在项目用地周边一定范围地区的居民,其受害程度随着居民接近项目地而增大。因持续居住在该地区,反复、持续受到侵害时,该受害也可能达到居民健康和生活环境明显受害的程度。城市规划法保护这种居民健康和生活环境不受明显侵害的具体利益。从上述损害的内容、性质、程度等来看,这种具体利益难以被一般公益所吸收、消解。因而,在城市规划项目用地周边居住的居民中,因该项目实施所引起的噪音、振动等而在健康和生活环境上有直接受到明显损害之虞者,对请求撤销该项目认可享有法律上的利益,具有撤销诉讼的原告资格。13

  

   小田急案最高法院判决延续了文殊核电行政诉讼最高法院判决的判断框架。与这种着眼于处分要件的目的的认定方法相对,藤田宙靖法官在补充意见中提出了“免于风险的保护义务”。他认为,周边居民是否具有原告资格,要看行政机关是否具有保护周边居民的法的义务,使其免受设施运营所致损害的风险。正是因为违法作出项目认可,让行政机关违反这种免于风险的保护义务,侵害法律上赋予周边居民的“免于风险的受保护利益”,才承认周边居民的原告资格。然而,如果周边居民享有的是这种内容的法律上利益,那么,免于风险的行政保护义务在理论上就并不必然是项目认可处分的根据规定课予行政机关的义务。在根据规定之外,程序规定、目的规定等种种界限规定、进而还有限制行政机关行使权限的整个现行法令,都有可能课予这种法的义务。14这里的“风险”不同于风险行政法上的“风险”,它是指一种可能性,是因行政相对人的活动而受到侵害的可能性。在这种纠纷类型中,日本最高法院仅限于第三人的生命、身体和财产有重大损害可能者,才承认其原告资格。而风险回避义务并不囿于实定法规范的根据,而是植根于私人的生命、健康和财产等具有更高位阶的各种利益,被认为是一种宪法规范或行政法的一般原则,在原告资格的判断上“减轻了对实体法的依存度”。15

  

   (二)最高人民法院关于风险设施项目选址的原告资格裁决

  

   在我国,自刘广明案最高人民法院裁决明确采用保护规范理论作为原告资格的判断方法之后,16该判断方法在行政诉讼中得到迅速推广。在风险设施设置许可的行政诉讼中,最高人民法院也在运用这一方法对原告资格作出判断。

  

   在关卯春等193人诉浙江住建厅、住建部行政复议案中,2012年建德市政府拟将杭州市第二工业固废处置中心项目重新选址,从原建德市大洋镇泥家湾迁移至梅城镇秋家坞。2015年3月12日,浙江省发改委对项目的初步设计作出批复。关卯春等193人是梅城镇的村民,距离秋家坞不超过2.5公里。关卯春等人认为,这是具有巨大环境风险的建设项目,他们感到生命安全遭受严重威胁,遂向国家发改委提起行政复议,在复议维持之后,又将复议机关列为共同被告提起行政诉讼。

  

   对于本案的原告资格,最高人民法院沿用了刘广明案裁决关于保护规范标准的结论而未再展开论证。与刘广明案裁决不同,最高人民法院进一步指出,“影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种,一是起诉人诉请保护的权益类型,二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益,恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时,起诉人的原告主体资格才能被承认”;“同时,行政诉讼中的原告主体资格问题……也与当事人诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由密切相关。易言之,同一起诉人对同一行政行为的起诉,可能由于其所诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由的不同,其是否具备原告主体资格的结论可能会有所不同”。17此可谓最高人民法院的原理性说明。具体到本案,最高人民法院认为,“本案关卯春等193人诉请保护的环境利益,虽然值得进行司法保护”,但是,第一,他们并没有受到侵犯的可能性(这一点将在本文第三部分分析);第二,城乡规划部门核发选址意见书并不考虑环境利益的保护。因此,环境利益虽然一般值得保护,但在本案当中不具有可保护性。最高人民法院引用《城乡规划法》第36条以及《浙江省城乡规划条例》第30条第2款等规定认为,“选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见,其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考,本身并不直接决定建设项目的实施与否,也不会侵犯关卯春等193人主张的环境利益,即使此种环境利益存在,也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益……关卯春等193人主张的环境利益保护问题,只能通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。”故而,关卯春等193人以环境利益受到侵犯为由,起诉城乡规划部门核发选址意见书,不具有原告主体资格。18

  

   相较于本案的一审、二审判决,最高人民法院裁决适用的保护规范标准更合乎法院自身的定位,更具有明确性和可操作性。但与日本的判断框架不同的是,最高人民法院实际上仅在第一步就“保护法益性”作出了判断,直接否定了在选址批复中考虑环境利益的可能性,没有再进入第二步“个别利益性”的判断。19

  

   在“保护法益性”上,最高人民法院强调,法院所保护的利益要“落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围”,保护规范就是“行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范”。这一判断方法与刘广明案裁决稍有不同。刘广明案裁决指出:“在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时,可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断,以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益,属于法律保护的利益。”20关卯春案裁决的表述类似于早期的保护规范理论,即保护规范为根据规范;而刘广明案裁决则声明可参酌整个法律体系来判断(虽然刘广明案裁决实际上也只是考虑了根据规范)。不过,最高人民法院在本案中指出,“即使此种环境利益存在,也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益”。这是一句令人费解的判词。“重点审查”的自然是《浙江省城乡规划条例》第30条第2款规定的内容。“重点审查”是否意味着环境利益只是需要考虑的因素之一呢?但只要属于发改委核发选址的考虑因素之一,该环境利益就在行政过程中具有可保护性,就在司法上也具有可保护性。设若该固废处理中心设置在居民区附近或水塘边,发改委仍会核发选址吗?按照《环境保护法》《环境影响评价法》的规定,建设对环境有影响的项目应当先进行环境影响评价。《浙江省城乡规划条例》第30条第2款规定的“法律、法规规定的其他材料”是可能包括环境影响评价文件的。换言之,环境利益可能属于核发选址的考虑因素之一。环境影响的相关法规不属于核发选址的根据规范,但却是核发选址的规制规范,属于其行为规范之一。

  

   原告资格中利益的可保护性判断标准很大程度上是法律规范的解释适用问题。过去日本在判断原告资格时,问题不是其要件规定是否有私益保护性,而在于原告的利益是否为根据规定所保护,所以,就变成在判断根据规定在整体上对原告的利益采取何种态度。但保护规范说实际上应“是以原告主张违法的相关个别要件规定是否保护原告私益为原告资格的判断基准的理论”。21应当说,行政机关在作出行政决定时,不仅仅是依据根据规范,根据规范只是设定了什么情况下允许何种机关采取何种措施,还要受到诸多规制规范的约束,诸如程序规范、目的规范等等。即使在分析原告资格时主要着眼于根据规范,也要注意到在依据根据规范作出行政决定时还有诸多考虑因素,将诸多规范中所包含的考虑因素归拢于根据规范,而不能仅仅只是分析根据规范自身。

  

   三、风险规制行政诉讼中原告利益的侵害现实性

  

   在判断原告主张的利益具有可保护性之后,还要进入第二阶段侵害现实性的判断。22即便原告主张的利益受法律保护,也属于原告的个别性利益,但如果客观上没有利益侵害的现实性,也无法获得原告资格的认可。

  

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本文责编:陈冬冬
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