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张亮:应急征用权限及其运行的法律控制——基于我国《突发事件应对法》第12条的法释义学分析

更新时间:2020-12-24 22:31:36
作者: 张亮  

   摘要:  疫情防控中的行政征用属于典型的应急征用,其权限依据为我国《突发事件应对法》第12条。基于该条内容和结构的规范分析以及应急管理制度的体系性考察,应当明确,应急征用权限的法定主体是县级以上人民政府及其应急职能部门;该权限运行所指向的客体为本行政区域内的公私财产(包括消耗物品)和不涉及人身的财产性权利,征用劳务等财产性权利只能由本级政府进行。为高效应对突发事件,有必要对应急征用权限作部分功能性松绑,同时为规制其运行时可能导致的权力滥用和权利侵害风险,须结合我国《突发事件应对法》第12条后半段与第11条的比例原则内容进行法律控制,具体路径包括将合理性标准细化为人身安全保障、同等法益限制、征用物合理保护等规则,以及从实定法上进一步明确征用审批、决定送达、清单登记、财产返还与补偿等基本程序义务。

   关键词:  突发事件 应急征用 传染病疫情 合理性 法律程序

  

   一、问题的提出

   行政征用是指行政主体出于公共利益的需要,依据法律、法规强制性地取得行政相对人财产使用权或劳务,并给予经济补偿的一种具体行政行为。[1]2004年我国《宪法》修改后,“征用行为”与“征收行为”彻底分离,成为一个清晰、独立的法律概念。[2]其中行政征用又可以进一步分为一般征用和应急征用,两者的法规范要件基本一致,但权力行使的公共利益基础有重大差异。我国《宪法》10条第3款规定的针对土地权利之一般征用属于常态行政,我国《宪法》13条第3款的一般财产征用则主要适用于各类紧急状态。宪法、法律允许行政机关在补偿的基础上采取公民财产权限制的征用措施。面对合法的应急征用,公民负有配合的义务。[3]

   复杂的紧急状态在我国尚未由法律予以充分界定,因此在学术用语上存在状态界定和应对模式的混用。“突发事件”可能本身就是紧急状态,或者是引发更严重的紧急状态的原因,但是也可能完全不属于紧急状态,这要根据各国不同的立法体例和界定标准来划分。[4]在我国的现行法上,“突发事件”是应急征用权行使的一种法定情形。我国《突发事件应对法》作为应急管理领域的基础法律,其中对“突发事件”要件和程序的法定化解决了应急征用实施时的公共利益辨别难题,明确了应急征用行为启动的时点。在此基础之上,该法第12条是关于应急征用的权限依据,突发事件中的应急征用行为应当以此为据。

   新冠肺炎传染病引发的突发公共卫生事件未超出我国《突发事件应对法》的调整范围。此疫情期间,中央和地方各级政府为疫情防控工作调动了大量人力物力,应对紧急情况频频需要临时征用物资。由于实施不当所导致的一些争议,引发了学界对应急征用制度的关注。关于应急征用实施中的主体权限问题,无论是实务界抑或学界均对我国《突发事件应对法》12条的内容和结构理解存有分歧,[5]主要争议包括应急征用权限的法定主体是否包括政府职能部门、应急征用权限所指向的客体能否明确、应急征用权运行的法律控制机制是什么,等等。由于现行法中相关依据的模糊或缺失,体系化程度不足,上述争议在应急征用权行使时可能导致严重的合法性危机。为此,笔者尝试基于法释义学的立场,以我国《突发事件应对法》12条为中心,并结合其他法律规范中关于应急征用权限的制度设计与适用关系,探讨应急征用权限的法定主体、客体范围及其运行的法律控制之基本内涵。

  

   二、应急征用权限的法定主体

   应急征用权限的法定主体即法律上将这项权力配置给谁的问题。组织法或行为法上的行政主体究竟享有何种权力和限度是行政法治的逻辑起点,尤其是,对作为常态行政例外的应急管理而言,由于特殊而紧迫的公共利益需求,往往要淡化法律的过程性控制,主要是以行政结果为导向,因此权限就成为型塑应急征用制度的法释义核心。

   根据我国《突发事件应对法》12条的规定,应对突发事件的“有关人民政府及其部门”是应急征用权限的法定主体。基于对该法第7条关于区域管辖规定的体系解释,可以进一步明确“有关人民政府”为“县级以上人民政府”。然而,该法第52条却仅规定“县级以上地方人民政府”为应急征用主体,同时,在此次疫情中,根据我国《传染病防治法》45条的规定,应急征用主体同样不包括地方政府职能部门。因此,理论和实践中会对我国《突发事件应对法》12条所规定的应急征用主体是否包括“有关部门”产生争议。

   (一)应急征用主体的“部门排除说”

   目前,一种重要的观点是“部门排除说”,主张应急征用主体仅限于“人民政府”,其主要论据一是同位阶的法规范之间特别法优于一般法;二是我国《突发事件应对法》中的特殊规定优于一般规定。

   1.特别法优于一般法

   根据我国《立法法》92条的规定,“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定”。在此次疫情中,有观点认为,传染病疫情系公共卫生事件的一类,相对于我国《突发事件应对法》来说,我国《传染病防治法》是特别法,当前疫情中的征用主体是否适格应以后者为准。根据我国《传染病防治法》45条,“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”。因此,应急征用主体应当缩限解释为“县级以上人民政府”。[6]

   2.特殊规定优于一般规定

   在“特别法优于一般法”的基础之上,“特殊规定优于一般规定”是一种更全面的观点。有观点认为,我国《突发事件应对法》12条并未规定具体行为规则,而是规定参照、援用其他法律条文或法规的规则,应当属于准用性规则,可以结合被援用规则以及有关特别法,来确定政府部门是否具有应急征用权。作为特别规定的我国《突发事件应对法》52条所规定的应急征用主体仅限于“人民政府”。从我国《突发事件应对法》的结构上看,12条属于总则中的条款,第52条属于第四章(“应急处置与救援”)中的条款,它们是一般规则与特殊规则之间的关系。作为特别法的我国《传染病防治法》及其他法律规则均未将政府部门规定为应急征用主体,且事实上从突发事件应对的复杂性和我国《突发事件应对法》4条的要求来看,都不是某个政府部门可以实现的,需要政府的统一指挥和调度。[7]因此在疫情防控中,不应根据我国《突发事件应对法》12条认定地方政府职能部门具有应急征用权。

   (二)对“部门排除说”的反驳

   “部门排除说”的核心论题在于对应急管理制度中特殊规定与一般规定的冲突处理,其问题在于误解了我国《突发事件应对法》与其他法律规范的适用关系,这里既可能存在特殊规定与一般规定的优先关系,也可能存在补充关系。

   1.我国《突发事件应对法》与我国《传染病防治法》并不必然构成一般法与特别法的关系

   虽然传染病疫情与突发公共卫生事件在一定条件下存在密切关联,甚至在事实上会有高度重合,但是我国《突发事件应对法》与我国《传染病防治法》的立法目的、调整对象和规范内容均有重大差异。作为我国《突发事件应对法》下位法的《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称:《条例》)第2条明确规定,只有可能造成社会公众健康严重损害的“重大传染病疫情”才属于突发公共卫生事件。通过文义解释就可得知,法定传染病与突发公共卫生事件这一范畴并不能直接等同。

   进一步而言,法定传染病的发生,或者我国《传染病防治法》中规定的传染病暴发、流行情形,如果范围较小和程度较弱时,并不必然构成突发公共卫生事件。只有少数甲类传染病,一旦出现个案就视为属于有严重危害的突发公共卫生事件,[8]而某地突发流行性感冒或一般的感染性腹泻等丙类传染病,虽然可以认定为传染病疫情,但并不构成突发公共卫生事件。若后一类疫情中恰好缺少某种常规治疗药品,符合我国《传染病防治法》45条规定的“根据传染病疫情控制的需要”的法定情形,却不属于我国《突发事件应对法》和《条例》所规定的应急征用场景,就只能由县级以上政府来实施征用。反之,若发生新冠肺炎疫情那样的严重传染病,则同时构成突发公共卫生事件,那么既可以根据我国《传染病防治法》45条,由当地政府紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备,也可以由承担应急职能的部门依据我国《突发事件应对法》12条来征用单位和个人的财产。

   2.我国《突发事件应对法》12条并非完全的准用性规则

   法理上,按照规则的内容是否被直接地明确规定下来,可以将法律规则分为确定性规则、委任性规则和准用性规则。其中,“准用性规则是指,没有规定行为规则的内容,但明确指出可以援用其他法律规则来界定本规则内容的法律规则”。[9]然而,在此将我国《突发事件应对法》12条直接定性为准用性规则并不准确,虽然该条款中确有需要援用其他法律规则的内容,但是亦存在可直接适用的内容,属于部分的准用性规则。其中,需要准用的内容在于“有关人民政府及其部门为应对突发事件”,其中所指的主体实际上是该法或其他法律所明确的应急管理主体。在此前提下,我国《突发事件应对法》12条赋予这些主体可以行使应急征用的权力。两相结合,才是应急征用有权主体的完整解释。

   同理,我国《突发事件应对法》10条,即“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布”,也属该类部分准用性规则。根据我国《宪法》和我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定,只有国务院及其部委和县级以上地方各级政府才有权发布决定和命令,地方政府的职能部门不在其中,因此该条规定的“有关人民政府及其部门”并不包括地方政府职能部门。[10]在通过援用其他法律规则明确决定和命令主体之后,我国《突发事件应对法》10条的规范内容在于课予其“应当及时公开”的法定职责。

   另外,为贯彻征用必有补偿的制度目的,我国《突发事件应对法》12条中的补偿规范可视为对该法制定前其他法律中所欠缺的或者不完善的征用条款的弥补和修复。[11]也就是说,由于我国《突发事件应对法》之前的单行法对补偿有不同规定,之后制定、修订的法律对补偿的规定若与我国《突发事件应对法》12条的规定不一致时,都应当参照该条。

   3.我国《突发事件应对法》12条的主体范围并未因其第52条的规定而缩限

   在同一部法律中,只有针对同一事项的特别规定与一般规定不一致时,才适用特别规定。然而,我国《突发事件应对法》52条的分则规定与第12条的总则规定所针对的对象并不一致,前者并不能覆盖内容范围更大的后者。因此两者并无冲突,该法第12条的征用主体并不因第52条的规定而缩限。

   首先,根据这两个条款所处位置的体系解释,该法第12条在第一章(“总则”),是适用于突发事件所有应对主体的一般规定;该法第52条位于第四章(“应急处置与救援”),是仅适用于应急处置和救援主体的特殊规定。“应对”活动的范围包括突发事件应急处置的全过程,而应急处置和救援只是其中的一个环节。退一步而言,即使严格按照文义,在“应急处置与救援”阶段的应急征用主体可以排除地方政府职能部门,但是根据我国《突发事件应对法》12条,地方政府职能部门依旧可以在“预防与准备”、“检测与预警”、“恢复与重建”等阶段实施应急征用。

其次,根据我国《突发事件应对法》52条第1款的文义,其特殊性实质在于,明确了政府在履行统一领导职责或者组织处置突发事件时享有部门所没有的“请求”和“要求”权限。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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