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刘守英 熊雪锋:《民法典》与高水平社会主义市场经济

更新时间:2020-12-21 09:12:21
作者: 刘守英 (进入专栏)   熊雪锋  

  

  

   经过四十多年的改革开放,中国实现了从单一公有制的计划经济体制向多种所有制并存的市场经济体制的转轨,“创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。伴随经济发展,中国经济体制改革目标由“建立社会主义市场经济体制”到“完善社会主义市场经济体制”,进到“构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”。从本质上讲,高水平社会主义市场经济是法治经济,以财产权利、人身权利和市场交易为主要内容、协调民事关系的“民法”是法治经济的基础。新中国成立以来,民法的起草或中断与市场经济兴衰有着密切关系。2020年5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》),既是社会主义市场经济纵深发展和不断完善的法律表达,更是高水平社会主义市场经济体制的法律支撑。它通过设立财产权属与利用、市场准入、市场交易规则等构建了市场经济秩序的前提和基础,为发展高水平社会主义市场经济提供了制度保障,成为中国特色社会主义市场经济体制的基本法。迄今法学界对《民法典》的意义和法律内涵进行了大量解读,加深了我们对这部以“典”命名的法律的认识。本文将从经济与法律的视角讨论《民法典》与高水平社会主义市场经济的关系。在论述现代市场经济与法治一般关系的基础上,通过分析单行法治理下中国市场经济运行存在的主要问题,引出对成体系《民法典》的体制需求,解析《民法典》如何为高水平社会主义市场经济体制提供法律基础。

  

法治与现代市场经济

   市场经济的基本特征是分散的市场参与者根据市场价格及其变动作出决策从而实现资源的有效配置。但是,市场经济有传统和现代之分。传统市场经济的典型特征:一是人格化的市场交易,交易、契约或合同的缔结与执行主要依赖于交易双方的声誉和关系(如血缘关系、宗亲关系等)而非第三方实施,其局限在于交易成本会随着交易范围的扩大而增大。二是国家或政府对待市场主体和产权的行为难以受到制约。它们往往随意干预经济活动,包括增加税收、侵犯产权、设立各种管制性租金等,将经济活动从生产性引向分配性。与之相比,现代市场经济在以下两方面实现了突破:一是通过第三方实施保障契约或合同的履行,实现非人格化的市场交易;二是通过对国家或政府施加制度制约,限制其随意干预经济活动。这些对国家或政府施加的约束,有助于改变以特权获取财富的旧体制,保障每个人公平地参与市场的权利,现代市场经济的体制性基础得以确立。

   任何一种经济体制都有特定的游戏规则。传统市场经济体制的游戏规则是人际规则,现代市场经济体制的游戏规则是法治规则,法治是实现传统市场经济向现代市场经济转变的根本特征。法治之所以成为市场经济的基础,就在于:第一,法律以第三方身份确立定价机制,通过普通法为实现资源有效配置设计定价规则;第二,法律的基本功能是改善激励,即通过界定具有普遍性、排他性和可转让性的财产权利实现激励的增进;第三,保证契约自由,降低交易成本,促进市场机制运行。通过“阻止人们对契约的另一方当事人采取机会主义行为,促进入们选择经济活动的最佳时机,因而不必要实施成本昂贵的自我保护”;第四,“契约是交换的侍女”,契约法通过协调资源交换促使资源配置到最有价值的用途。在国家或政府与市场主体或产权的关系方面,法治具有以下重要作用:一是约束国家或政府对经济主体行为的任意干预。二是约束市场主体的经济行为,创造有序、公平、竞争的环境。以法治为基础的现代市场经济既对产权和契约权进行界定与保护,又排斥了来自强权的攫取,从而增进了分工和专业化,扩大了市场范围,为经济增长目标的实现创造了条件。

   现代市场经济是现代经济增长的关键,法治是现代市场经济的基础。康芒斯将资本主义经济制度的产生和发展归因于法治。马克斯·韦伯提出理性的法律制度是欧洲资本主义发展的基础,它为市场主体提供投资收益的稳定预期、增加经济活动的确定性,确保人们经济活动的最大自由。法治—现代市场经济—现代经济增长是一个连贯的通路。实现现代经济增长的必要条件是建立现代市场经济体制,要建立现代市场经济体制就必须构建支撑这一体制的法律基础,以此保护产权和保障契约的执行,以法律的确定性和可预测性降低交易成本和交易风险。世界银行通过不同国家经济绩效的比较得出,“一个国家如果具有稳定的政府、可预知的法律变动方式、有保障的产权以及强有力的司法体系,就会比缺乏这些制度的国家取得更大的投资和增长”。亚洲开发银行对中国、印度等国家和地区的研究也表明,法律对促进金融和资本市场发展很重要。同时,人们对法院的需求随着经济活动的增加而提高,不仅解决经济争端,而且用于制约政府的行为。中国在朝向现代市场经济体制的进程中,法治正在取代关系成为更有效率的治理方式,它提供的产权保护产生了积极影响和创新激励,产权保护从以政府为主导的选择性保护进到更全面保护的制度演进促进了中国长期增长目标的实现,通过提高清廉度和减少政府规制创造公平市场环境有利于促进投资和增长。

   当然,法治—现代市场经济—现代经济增长的实现并不是一蹴而就的。市场制度本质上是一种社会秩序,是“人之行动并非人之设计的结果”。转型国家和发展中国家的情形表明,从人格化交易向非人格化交易转型的过程中,竞争不充分、信息不完全以及机会主义会引起市场失序,造成市场运行成本过高,导致市场功能和市场机制失效,强制可执行、第三方实施的法律是降低成本、维持秩序的可行安排。

   总而言之,法治在现代市场经济中的基础地位是通过其对产权、市场与秩序的作用来实现的。第一,法治与产权。产权是市场经济的逻辑起点,“国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责”,国家界定和保护产权的基本制度安排是法治,具体来讲包括界定产权结构、保证产权所有者自由行使权利而不受他人干涉以及对损害产权的行为进行约束和惩处;第二,法治与市场。现代市场经济的特征是非人格化契约对关系型契约的替代,契约的自由缔结与执行是市场交易的核心环节,契约交易的执行固然依赖于自动实施的契约制度,但更重要的是依据法律实施的第三方执行的强制制度。法治对市场交易的作用体现在制定和建立交易规则,保证缔约及交易的自由和公平性,通过第三方强制实施保证契约的执行;第三,法治与秩序。市场经济体制依其明晰产权和非人格化交易实现经济效率,但它不会“自我维持”(self-sustained),不完全竞争、不完全信息以及市场主体的机会主义行为和政府越界干预市场活动的行为会导致市场秩序混乱,法治对于市场秩序的意义在于通过制定市场规则来规范市场主体行为以及约束国家或政府,降低市场运行成本。

  

中国市场经济运行中的问题与民事单行法治理的缺陷

   中国成功实现了由计划经济向社会主义市场经济的转型。但是,市场运行中也出现了产权界定不清和保护不严格、市场体系不健全和市场交易不顺畅以及市场秩序混乱等问题,体制转轨也伴随垄断寻租、行政过度干预、不公和社会秩序不稳等难题。这些问题的存在反映了中国在朝向高水平社会主义市场经济体制进程中的法治缺陷和对成体系的《民法典》的需求。

   (一)中国市场经济运行中的问题

   现代市场经济体制包含三个重要组成部分:一是产权,即清晰的产权界定、严格的产权保护和公正的第三方实施;二是市场,即完善的市场体系,自由缔约的市场交易和严格的第三方合约执行;三是秩序,市场主体恪守市场原则,国家或政府不随意干预经济活动,腐败、垄断、不正当竞争、不公等失序的情况尽可能少地出现。然而,我国的市场经济并非在法律完备的情况下发展的,而是采取了问题—试验—政策—法律的策略。法律滞后必然导致产权残缺和保护不严格,违反公平和诚实信用等交易原则,出现假冒伪劣、虚假欺诈等问题,造成经济效率受损,影响社会经济健康发展。

   第一,产权制度存在产权残缺和保护不严格,司法和法律体系对财产权的保护不力。其一,国有产权不明晰导致国有资产流失、腐败滋生。国有企业所有权模糊,存在“所有者主体缺位”“内部人控制”“关联交易”等问题,导致随意性决策和短期行为倾向,造成国有资产流失,垄断行业形成行业性利益集团带来的高收益、高收人和高福利滋生腐败;其二,私权保护力度不够,容易受到侵犯。私有产权受到事实上的歧视和不公平对待,某些地方政府忽视甚至漠视私有产权,在遇到问题时违背承诺将民营企业作为牺牲品,私权保护不足造成资本外逃、民间资本投资不足以及企业家政治化倾向;其三,要素产权界定不到位,资源配置效率低。知识产权保护不力,知识产权案件司法与行政法律适用标准不统一、不同法院标准不统一、侵权监管力度不够和处罚过轻等问题,导致企业和个人技术创新的积极性和创新动力不足;技术和数据要素产权界定不清晰,导致技术和数据要素在市场中出现信息不对称和交易主体权责模糊等问题,难以形成公平的市场价格,交易效率低。土地产权二元性,地方政府垄断城市国有土地一级市场,造成土地要素价格扭曲;其四,产权保护政策有出台,但权利实施机制缺乏。尽管基本经济制度一直强调多种所有制共同发展,但许多政策落实不到位,不同主体权利差异大。同时,法律执法主体不清、相关法律间存在不一致等法律缺陷以及司法、执法落后于立法造成实施难。

   第二,市场体系不健全,市场交易不规范。其一,竞争公平性和运行透明度不够。市场分割和地方保护时有发生,市场运行缺乏透明度,存在利用信息强制披露法规不完善人为制造寻租空间的现象;其二,要素市场发展滞后,要素配置结构失衡且效率低。城乡二元土地产权制度以及地方政府垄断土地供应,土地要素价格和配置扭曲。歧视性的城乡二元户籍制度、差异化的城乡公共服务供给,限制了人口自由流动和劳动力市场化配置。资本市场存在明显行政管制色彩,民间资本进入资本市场存在诸多限制。创新激励不足、知识产权保护不到位以及定价机制缺乏,导致技术和数据要素市场发展滞后。其三,市场交易不规范。尽管国家政策不断强调平等准入,但具有高额利润的部分垄断行业准入改革仍未取得成效。即使某些行业未限制民营企业进入,但是在民营企业进入上实行“假开放”,市场无形壁垒森严、准入制度含糊不清,民营企业无法获知准入门槛和行业风险造成实质上难以进入。中国正处在人格化交易向非人格化交易过渡中,尽管重复博弈、自我实施的关系型合约缓解了市场缺失和正规法律体系不完善的缺陷,但关系型契约影响市场经济活动的契约缔结与执行,出现关系重于合约、情大于法等问题。

   第三,政府过度干预和市场主体机会主义行为导致市场秩序不稳定。其一,政府越界干预市场经济运行。政府掌握大量经济资源,一些政府官员的行为缺乏规范和约束,任意干预经济活动,导致权力滥用和腐败。例如政府垄断土地供应导致土地价格“双轨制”、市场分割和政府管制带来劳动力价格扭曲和行业收人差距扩大等问题,再如某些地方政府利用行政权吃、拿、卡、要、摊派等,直接侵占私有产权,或是违反正常司法程序并通过限制人身自由、拘押、恐吓等方式接管民营企业家资产;其二,市场主体的机会主义行为。市场主体混乱,市场主体发育不成熟,存在逃税、投机等短期行为,机会主义行为导致假冒伪劣产品、哄抬物价、不正当竞争、价格欺骗等问题。

   中国市场经济运行中出现的产权、市场、秩序等方面的问题,既与市场经济体制发展过程中的阶段性相关,也反映了法律回应问题的能力滞后。通过法治清晰界定和严格保护产权,完善市场体系和市场机制以促进契约自由缔结和保证契约执行,限制和规范政府及市场主体行为、形成更良性的市场秩序,是构建高水平社会主义市场经济的应有之义。

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