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林跃勤:全球经济治理变革与新兴国家制度性话语权提升研究

更新时间:2020-12-20 23:33:28
作者: 林跃勤  
美国倡议建立的G20机制表面上给予了主要新兴国家平等参与全球经济治理的对话机会,但G20只是结合当今的经济现状对以往的框架规则作出适当的结构性调整,作为不具有法律权威性的非正式国际经济治理制度,G20没有也无法彻底改变现有的国际经济秩序及新兴国家在其中的弱势地位。它实际上是G7试图分担责任并得以重新恢复对包括新兴经济体国家在内的更广泛的世界经济秩序的控制并使其合法化的过程。

   约瑟夫E.斯蒂格利茨认为,在一个可以称为没有全球化政府的全球化治理体系内,世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织和财政部长、商务部长和贸易部长等若干个角色和特定的金融与商业利益紧密地联系在一起,支配着整个局面,受到他们决策影响的许多人却几乎没有发言权。现在是重新思考有关决策是如何在国际水准上做出以改变某些国际经济秩序治理规则的时候了。让所有国家在相关政策上都有发言权才能有可能创立一种崭新的、更加可持续和较少变化的、增长果实可被更加平等分享的全球经济。在疫情大流行的冲击下,全球发展与全球治理更需要提倡多边主义概念和包容性治理、更大的经济公平性和共同责任。随着新兴参与者的作用和影响力不断发展,确实应当探索多边治理决策的新方式和建立共识的新方法。“除非发展中国家能够积极参与新的国际经济体系治理程序的设计,否则这些组织的重要性与合法性就岌岌可危。现在是国际体系急剧变化的时期,但正是在充满压力与不确定的时代,关于改革的思想将成为有助于引导制度构建发展的明灯。”全球经济治理变革的核心、克服当前国际经济组织合法性危机的关键应当是扩大广大发展中国家的参与权、决策权。

   (五)行为体利益冲突和政策矛盾加剧全球经济治理的失灵

   首先,单边主义政策泛滥。特朗普以“美国优先”原则把美国的对外政策调整为尽可能少履行或不履行应尽的国际责任,2009—2018年间美国实施的贸易保护主义措施高达1693项,居全球首位,其中2018年出台197项,占G20成员累计出台的保护主义措施数量之首。美国还利用强大优势将美墨加自贸协定、TPP等协定高级化,将单边标准双边化、多边化,以主导重塑全球经贸规则体系。美国还以双重标准不断施压发展中国家特别是中国,例如中国自加入WTO开始就被取消《补贴与反补贴措施协定》第3条所规定的出口补贴和进口替代补贴,第27条规定的过渡期也被强行取消。2020年2月美国单方面取消中国、印度、巴西等25个经济体的WTO最惠国待遇。美国一直凭借美元霸权及其控制的SWIFT金融体系,在全球范围内大举进行金融制裁,例如将伊朗踢出SWIFT结算体系,威胁对俄罗斯—德国输气管道北溪2、土耳其管道等合作项目加以制裁。其次,保护主义盛行。2020年7月27日,世界贸易组织贸易政策审查机构发布的定期年中报告显示,在审查成员(地区)从2019年10月16日至2020年5月15日的贸易政策期间,世贸组织成员实施了239项贸易救济行动,启动贸易救济行动的力度为过去8年最大。其中,启动的反倾销调查占所有贸易救济行动的80%左右。新的进口限制措施主要是提高关税,实施进口禁令和更严格的出口海关程序等,涉及价值约4231亿美元的商品。近三年里全球制造业平均关税从11%上升到了14%左右,农业平均关税从33%上升到近39%。2018年以来美国以“301条款”对中国多次加征关税更加凸显其践踏WTO规则的本性。如果各国政府转向贸易保护主义手段以维护本国经济,那么WTO等捍卫自由贸易的机构可能会面临更大冲击。资金减少和保护主义盛行会限制现有国际组织的能力,且可能破坏全球为加强国际合作的努力。未来各国在特定议题上形成在较小范围内开展合作的新合作模式,通过非正式机制而不是正式组织或条约展开合作的趋势将不断加强。各国在关键领域的合作弱化,尤其是大国间的经济对抗加剧将导致全球经济发展速度放缓,这也将成为2020年及未来10年世界经济的主要风险。

   由单边主义和保护主义引发的利益冲突和政策矛盾加剧了全球治理的失灵风险。其一,造成全球治理能力不强。三大正式多边治理机制对区域性、全球性重大经济问题,被动隐患和重大突发事件以及各类风险可能造成的冲击和危害缺乏预警和充分应急准备,例如对2008年美国次贷危机的发生、2020年全球性肺炎病毒大流行对全球经济造成的巨大伤害等预警及应对不力。其二,引发高昂的治理成本。世界银行存在机构臃肿、行政费用高、办事效率低等诸多问题,2018财年世界银行行政费用高达20.49亿美元,创历史新高。同时,世界银行贷款额度偏小,项目准备时间长,审批程序复杂,评估方法缺乏灵活性以及对国内政策干涉较多,往往不能满足贷款国的要求,也不能给予新兴与发展中国家合理化建议。其三,造成低效治理。美国一票否决以及西方国家主导下的IMF和世界银行难以做出维护新兴与发展中国家权益的重大决策,“协商一致”规则下的WTO笨拙不堪,缺少与成员方的企业、非政府组织(NGOs)及普通民众间的沟通机制导致其决策及争端解决缺乏透明度,上诉机构停摆使其权威性遭到削弱。WTO还被双边和区域贸易协定边缘化,多边谈判功能几近丧失,以致运转低效和困难。多哈谈判多年无果几乎停止,历经多年谈判的RCEP因印、日变卦面临尴尬。三大多边机制以及《巴黎协定》等在促进货币金融稳定、维护贸易自由和贸易平衡、保障投资公平、确保能源安全、解决气候治理问题等方面的作用结果都不尽如人意。全球经济治理严重“赤字”不仅使经济全球化负面效应难以及时消解,甚至成为发展失衡、治理困境、数字鸿沟、公平赤字的推手。

  

   二、全球经济治理变革的核心内容

   全球经济治理变革涉及多方面的内容,如组织机构职能变化、治理权力结构与计算规则调整、规则制度制定程序优化、监督运行机制强化、效能与效率提高等。其中,治理权力结构与计算规则调整以及扩大新兴与发展中国家的制度性话语权是基础和根本。权力配置在多边治理组织中具有发挥各自潜能、平衡行为体相互关系、协调决策和行动、保证决策实施等重要功能。但现实中的全球经济治理存在权力结构扭曲、僵化难调等问题,由此助长权力过大者滥权不负责任,权力不足者扩权阻力重重,导致治理潜能难以发挥,形成分裂对立的阵营,内耗严重,严重降低治理效能甚至造成治理失灵。因此,找准病根、推进治理权力结构优化是当下保证多边治理有效运行的基础和核心。

   (一)提高全球经济治理的正当性和协调性

   权力结构及其适时调整优化对于提高多边治理的正当性、协调性和效能具有核心意义,而制度性话语权的提升对于合理平衡的多边治理组织权力结构的形成及机制运行具有重要作用。全球治理是在无政府状态下的多边规则制度的基础上实现的,因而,规则制度的提出、建立和实施是多边组织赖以存在、运行和发挥效能的基础和核心。依据美国政治学家塞缪尔·P.亨廷顿的观点,“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”。美国制度研究学者道格拉斯·C.诺思指出:“制度是一个社会的博弈规则,……制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。制度变迁则决定了人类历史中的社会演化方式。……制度对经济绩效的影响是无可争议的。”组织凭借规则去谋求行动的一致性。没有规则,组织就不可能以一个整体面目出现,更不用说去实现组织目标了。正是规则所提供的标准、规范、控制实现了集体行动的一致性。如果没有铁一样的规则,整个组织就会陷入纷乱的无序之中。话语权表现在一个行为体具备的话语表达权利和空间在国际社会范围内被广泛认可和接纳的程度,主导或强势话语者往往拥有规则及制度制定、实施、评估、修改的主要影响力。正式治理组织规则赋予的制度性话语权能够成为其他非正式治理体系话语权和影响力的基础和支撑,进而带动和增强后者在全球经济治理体系中的整体决策影响力。而多边组织中各个行为体的地位和影响力集中体现在通过规制获得的制度性话语权上,包括在国际金融机构中的投票权、本币是否被纳入SDR货币篮子及比例、董事会席位、高管职位、总部办公场地及其他被委托的职责以及基于这些重要元素的规制、决策影响力等。

   制度性话语权是一种以制度形式固化的话语权,即制度体制为话语权提供保障。制度性话语权意味着行为体在一个集体组织获得集体规则认可的声望地位、影响力、决策及实施能力。掌握制度制定优势的国家通过话语博弈可在全球经济治理中对自己分配较多的权力。行为体在治理体系中的地位和话语影响力、提出的新政策与机制建设倡议被采纳的概率和程度、协调执行能力等都与其在这个体系中的制度性话语权密切相关。制度性话语权直接决定了一个国家在国际组织中的地位与作用及整体国际影响力,是其参与及影响全球治理的核心基础和重要抓手。各行为体制度性话语权的配置结构是多边治理组织赖以动员和组织行为体参与决策及行动、进而实现多边治理目标的基本元素和抓手。在“传统的经济手段和军事资源已经不足以解释当下的种种现象”,“军事威胁和经济制裁并不是国际政治中促成改变的仅有手段,设置议程并施以诱惑也能达到同样的效果时”,新兴国家必须要从战略的高度来看待制度建设、制度调整和制度供给的意义, 将构建和提升在多边治理体系中的制度性话语权作为参与国际制度建设的重要布展。

   基于制度性话语权在多边治理组织权力结构的形成及机制运行中的基础地位,多边治理体系改革的核心就是在多边组织内进行行为体制度性权力的合理测算、实时调整,形成更佳权力结构,为整个多边组织的决策、运行创造平衡和谐、高效协作的基础。行为体制度性话语权的调整影响到整个治理组织和机制的力量均衡及合作决策状态,可改变权力话语畸轻畸重、失衡扭曲的状态,增强决策的民主性和合理性,减少行为体之间的分裂、对抗和冲突。因此,行为体制度性话语权的提升将有助于提高全球经济治理决策的正当性和合理性,改善治理能力、治理效力和治理效果。

   权力结构在全球经济治理运行及其变革的诸要素和环节中扮演着核心角色,权力配置和调整影响着多边组织的公正、声誉、效能以及内部各行为体的角色、关系、决策和行动。数量众多的行为体要和谐共处、合作行动,必须有较为合理和均衡的权力搭配及相应的规则制度。畸轻畸重的权力配置必然引发行为体间的相互猜忌、矛盾和对立,从而导致行为体在整个治理体系的决策制定及其实施运行方面难以达成共识。在解决全球性经济问题上设定议题和形成决策、创设和改良规则、解释和适用规则、解决争端和处理危机时的话语理解和运用能力、话语构建及说服能力(即全球经济治理制度性话语权)的缺失与全球贡献度分配的错配、失衡,必然导致全球经济治理出现合法性和有效性危机,也必然促使一些行为体试图在现有多边框架之外寻求解决方案。如快速崛起的金砖国家在IMF的份额和世界银行的投票权总和均不及美国,影响和抑制了这些国家参与全球经济治理的潜能和积极性,更迫使其试图在现有多边治理体系框架之外建立新的平行机构来冲销现有多边治理组织的努力,例如通过建立金砖新开发银行、金砖应急储备基金、亚投行等机构来解决IMF和世界银行融资不足的问题以及抵御金融风险,这必然会对现有多边治理框架及其效能的发挥造成冲击。

   (二)提升新兴国家的制度性话语权

在现有多边治理组织中,无论是从IMF份额、SDR份额、世界银行投票权比例,还是执董席位、重要管理岗位的职数及级别、重要治理机构总部办公场所的供给、重要决议的起草及其讨论组织,或是决策的制定及新机构的倡建等诸多方面来看,新兴与发展中国家的存在感均严重不足。世界银行份额实际上是成员国在世行中的权利与义务的基础,G7合计拥有42.89%的投票权,加上其他发达国家任执董的混合选区的投票权, 发达国家控制的投票权占到了60%以上。中国、印度、俄罗斯均为2.78%, 巴西为2.07%,韩国为0.99%,而最穷的数十个国家累计拥有的投票权仅10%。此外,多边正式机构管理席位的安排也存在严重失衡的问题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2020年第11期
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