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刘守英:农村土地承包经营权流转与市场发展

更新时间:2020-12-20 22:57:11
作者: 刘守英 (进入专栏)  
由企业与村集体组织直接签订合同,租给企业使用,这些企业一般将地租交给村集体组织,村集体组织再将一部分地租发放给各承包农户,村集体组织自身还留一部分用于公共使用。

  

   二、《中华人民共和国农村土地承包法》实施以来的土地流转状况

  

   2000年以后,影响中国农村土地流转的政策和制度因素发生了很大变化,特别是由于税费改革和《中华人民共和国农村土地承包法》的实施,中国农村土地流转出现了一些新的趋势。由于官方没有进行全国土地流转的统计,我们只能对2000-2006年主要报纸、杂志有关农村土地流转的资讯进行检索和初步分析。

   (一)土地流转的区域特征

   第一,全国农村土地流转的比例约为10%。这一比例要高于官方统计的4%~5%。

   第二,地区之间农村土地流转差异拉大,呈东高西低的特点。参看东部地区的几个个案,宁波和苏州土地流转比例分别达到27%和23%,福建几个个案低的为12%,高的达到23%,大多在15%以上。在中部地区搜集到的个案的土地流转比例要低得多,大多在7%-8%。西部地区更低,一般在4%-5%。

   第三,土地流转形式在地区之间和个案之间呈现很大差异。在东部地区的苏州和宁波,反租倒包是主要形式,其中苏州以此形式流转的土地占86%,宁波为49.1%,北京以租赁和反租倒包形式流转的土地占82%,天津北辰区反租倒包的比例也很高。另外,土地入股形式也在东部地区出现,如苏州、宁波、北京、广东、福建、辽宁等。中部地区和西部地区仍以农户之间的转包、租赁为主,但转让形式在中部个案中频繁出现。

   (二)土地流转的几种形式与制度特征

   1、土地转包

   土地转包是指在承包期内,承包方(农户)将承包期内的部分或全部土地的使用权,以一定条件转给第三方从事农业经营,原承包方与发包方(集体)的权利和义务关系不变。但是,在农村税费改革之前,由于各种税费加重负担、摊派附着在承包地上,所以土地净收益下降,甚至为负。这样,出外打工的农民或者无偿甚至倒贴将土地转给本村人或亲戚耕种,或者干脆弃耕撂荒。于是,村委会将这些外出户的承包地集中转包:(1)请本村大户经营(见案例1);(2)请外村人来承包(见案例2);(3)转给企业经营(案例3)。随着税费改革的进行,土地务农收入上升。《中华人民共和国农村土地承包法》的实施对农民土地承包权益的法律保护增强。随着各种惠农政策的实施,保有土地的农民可以得到很多实惠。于是,在传统农区,广大农民又重燃种田热情。部分外出的农民甚至卷起铺盖回家,打算重操旧业,重新种田,因而出现“要田种”乃至“抢田种”的现象。但承包户的田地早已被村委会转包给别的农户经营,现在种田预期收益增加了,谁也不肯主动把地交出来。这就使过去隐藏的、未被理会的土地经营权归属问题从幕后走到台前,成为各村村务工作中的“火药包”,发生大量纠纷。

   案例1:湖北省监利县白螺镇的一起土地纠纷

   L村人口共有1147人,224户,耕地1619亩,其中计税面积1169亩,机动田450亩,出外打工人员500人左右(约有100户在外面)。2001年监利县白螺镇L村村民D某承包了L村土地1070亩,占全村总耕地的66%,其中D某自有的承包地有22亩,D某承包的1070亩都于2001年与村委会签订了合同,合同到期时间为2010年。与D某大量承包土地相对应的却是全村223户只耕种549亩,占总耕地的34%。这个落差是很惊人的。在税费改革之前,由于农业税费负担沉重,土地对于农民而言只是一种负担,谁承包多少土地他们并不关心。但是随着农村税费改革,农民又重新看到了土地的价值,因此L村村民纷纷回乡要求村集体重新分田。但是D某却认为自己在土地抛荒严重的时候承包大片土地完成国家税收,这些年来又花费了大量的人力和财力去改善农田的生产环境和条件,如果退田,他的损失又怎么办?因此D某坚决要求按照与村委会原来签订的承包合同执行。

   案例2:湖南省涟源市枫坪镇金家村的“编外村民”

   金家村有15个村民小组,312户、1208人,人均耕地0.72亩,人均水田0.65亩。自1996年开始,该村许多农民纷纷出外打工、经商,劳动力大量转移导致耕地大量抛荒。到1998年,全村312户有15户举家外出,130亩水田撂荒,其上交款只得由村干部垫交,几位村干部一年就垫交了12000多元。面对这个形势   ,1998年年底,村支两委会分别召开党员会和组长会  。大家认为,农民不愿种田而去从事第二、三产业,这并没有错,但上交不能不交,土地不能荒芜,唯一的办法是请人来种。于是他们决定采取优惠措施到人多地少、生活比较贫困、地域比较偏僻的新化山区请人来种田;同时规定,这些人来后,由村里统一安排,免费提供住房、家具、农具;每亩田只要向原户主交纳30元水费或40公斤稻谷,其他费用如农业税、三提五统均由原户主承担,新来种田人家的抗旱放水、小孩入学等与当地村民享受同等待遇。村支两委会的决定很快付诸实施,新化县炉观镇云溪村的38岁农民阳安伯首先带着全家老少到金家村安家落户。到1999年年底,共有18户、32人来到金家村,成了金家村的“编外村民”。

   金家村的社会结构随之发生了变化,村里有了三个层次的村民:一是“在编不在岗”的“名誉村民”,他们常年在外打工经商,原承包的土地已由他人耕种,其收入水平比较高,约占全村总收入的70%;二是“在编又在岗”的“基本村民”,其主要成员是老人、小孩和年龄偏大的妇女,他们大约耕种着全村60%的土地,其收入约占全村总收入的20%;三是“在岗不在编”的“编外村民”,包括集体和农户自发请来的外地农民,他们大约耕种着全村40%的土地,其收入约占全村总收入的10%。

   案例3:土地转包给企业

   湖北省监利县龚场镇迎风村有8个组,共1960人,耕地面积为2929亩,陈盛洪是龚场镇迎风村2002年12月底招商引资进来的老板,陈盛洪承包了该村一、二、四组435亩低湖田4年时间,每亩承包价为140元,双方签订合同,作了公证,陈盛洪投资30多万元改造低湖田,改成回型鱼池。头一年,陈盛洪因投资较大,亏了本,2004年持平,准备后两年回本赚钱,但是从2004年年底开始该村村民开始找陈盛洪要田种,陈盛洪当然不给。2004年12 月,该村村民态度坚决,行为过激,坚持要“赶走陈盛洪,要回责任田”。陈盛洪无奈,只好退出来,但是要求村民赔偿,但是除四组农民答应赔偿给陈盛洪10万元以外,一组、二组的农民不答应给予赔偿,并且强烈要求陈盛洪恢复农田原貌,否则不允许陈盛洪撤走,个别群众睡在陈盛洪的车子前面,死活不让路。

   从案例1、案例2和案例3我们可以发现,在土地转包关系发生时,有如下几个特征:(1)承包地农户在出外打工弃耕时,原来附着在土地上的义务也没有了着落,导致村集体难以完成任务,自身的利益也受损,这也成为集体集中回收农户土地的诱因。(2)承包农户在离开村庄时,没有和村委会就土地转包和任务上缴签订任何委托代理关系。(3)转包户在接包土地时,与村委会签订了土地转包合同,而当外出农民回来要田时,纠纷也恰恰集中于这几点:第一,一个没有承担土地义务的农户的承包地,村委会是否有权将其收回?第二,在没有征得原承包农户同意的情况下,村委会是否有权将其承包地转予第三方?第三,村委会与转包户签订的土地转包合同是否具有法律效力?由案例1引出的政策含义是:第一,在农村税改之前,L村放弃承包地经营的农民将土地抛荒,在需要上缴农村税负的情况下,是否应追究其责任?第二,在这些农民出外打工,将土地抛荒又不承担土地义务的情况下,村委会是否有权将这些外出村民的承包地收回?第三,村委会是否有权将收回的承包地再发包?村委会与承包大户签订的土地转包合同是否具有法律效力?第四,在农村税改后,土地价值提高,原承包户是否有权继续主张其原有的承包权?如果有权主张,承包大户的土地相关投资由谁来补偿?按照《中华人民共和国农村土地承包法》,村委会无权代替农民与D某签订土地流转协议。如果坚持向法院起诉的话,种田大户肯定会败诉,不得不归还承包田。但随之就会引起另一场官司——种田大户和村委会之间的官司,而村委会十有八九都会败诉。

   外出打工的农民回乡要田,其直接行为对象是村委会,因此也就导致村民与村委会之间的利益博弈。村委会认为出外打工人员长期弃田外出,不负担农村公粮税费,也不参加村中的公益事业,导致村中形成巨额债务,没有尽到作为村民的义务,那么也就没有权利回乡种田。但是土地二轮延包的政策却明确规定任何组织和个人都不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地,因此农户认为村委会侵犯了自己合法承包土地的权益,要求村委会按照法律分田给自己,由此导致了制定政策和执行政策的两难处境。

   2、反租倒包

   反租倒包是由乡镇政府或村集体经济组织将农民手中的责任田以一定的租金反租过来,再倒包给农业大户或农业企业从事规模经营的土地流转和农业经营行为。

   案例4:公司包地建基地

   1997年福建省惠安县走马埭进行了近1000公顷的农田保护区首期工程建设,村委会向农民承租土地117公顷,然后与中绿(福建)农业综合开发有限公司签订合同,以每公顷年租金1.2万-1.5万元和年提供3000个工日(每个工日不低于12元)的条件成片出租,由企业集中经营,建设农产品出口基地。

   案例5:公司在租村里的地后再反租给农民

   安徽省润禾棉业有限公司与安徽省灵璧县的镇、村联合通过土地流转模式推动棉种产业化工程。该公司在该县制种基地冯庙镇沟涯村实现了5000亩的土地流转。其做法是,村里先召开村民代表会议、村民大会、一事一议会议等,进行广泛宣传动员,将5000亩农民零散承包地经营权流转到润禾公司,用于发展棉花杂交制种;润禾公司实行集中租赁、农民返租的方式,以300元/亩集中租赁农民的土地,由润禾公司与村委会将租赁的土地按250元/亩返租给农民,每亩50元的差价作为扶持资金。返租对象原则上以该县冯庙镇沟涯村村民为主,其他单位和个人也可参与返租。每户租地面积不得超过15亩。

   案例6:农技部门租地改造后再租给农民

   云南省宣威市老堡村由村委会将农户承包的土地反租过来,村委会只负责每年付给农户每亩400元的租地费,不履行原土地承包合同的权利和义务。村委会共集中连片面积6.67公顷,随之投入150万元进行基础设施建设,共建钢架大棚8个,竹架大棚92个,做到水、电、路通达每一块土地、每一个大棚。村委会在建好基础设施后,向大棚能手、科技能手、种地能手出租发展蔬菜产业,将92个竹架大棚分别以每个500元的价格倒包给6户种植,并将8个钢架大棚留由镇农机站和村委会作新科技、新品种实验基地,指导其他农户种植蔬菜。

   案例7:江西省永丰县“反包倒租”的几种主要模式

一是“培植大户”模式。一户或数户农户与村委会签订承租协议,向村集体承担较大面积的耕地,形成少数农户经营的规模经营方式。该县潭头村村民郭训则等4人按每亩100元的价格合伙租赁了本村30多亩耕地,用于种西瓜和蔬菜。规模较大的一例是该县梅溪村村民李作仁与潭头村村委会签订了100亩耕地的承租协议,租期为三年,承租方式是村委会选择相对集中连片的100亩耕地,分别与农户签订承租协议,按照第一年每亩100元,第二、三年每亩150元的租价租出,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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