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庞中英 卜永光:新冠肺炎疫情与二十国集团的危机应对

更新时间:2020-12-19 11:24:03
作者: 庞中英 (进入专栏)   卜永光  

  

内容提要

   1999年建立二十国集团(G20)的最初目的是为了防控未来发生类似“亚洲金融危机”等国际性危机。2008—2010年间,为应对全球金融危机,G20举行了4次领导人紧急峰会,其作用发展为“国际经济合作的首要论坛”,并从“危机应对机制”逐渐向“长效治理机制”转型。随着多边主义遭遇逆潮,G20也受到了冲击,特别是特朗普政府上台以来,美国与其他G20成员之间的分歧公开化,不仅导致美国在G20中的作用大不如前,而且制约了G20发挥应有作用。2020年为应对新冠肺炎疫情,G20再次启动“危机应对机制”,包括中国在内的G20成员支持充分发挥G20作用以应对当前危机。“后疫情时代”,G20改革应牢记“危机应对”的最初使命,并将“危机应对”作为“长效治理”目标的核心内容。

  

   关键词

   G20;新冠肺炎疫情;全球治理;多边主义;危机应对

  

   作为一种独特的国际合作形式,G20成立的最初目标是预防金融危机,其主要使命还包括及时应对并有效治理危机。自1999年正式成立以来(2008年升级为领导人峰会),G20走过了21年的“危机应对”历程,当前G20正在应对新冠肺炎疫情以及促进全球经济的恢复与发展。对比2008年的全球金融危机和2020年新冠肺炎疫情全球大流行,二者均是带有明显复合性的危机,即几重危机结构性叠加、相互作用。在这次全球新冠肺炎疫情中,气候危机、地缘政治冲突等问题并没有因为疫情的持续而淡化,“去全球化”以及世界失序反而加剧了紧张局势。前所未有的危机更需要各国携手应对。2008—2020年,G20应对两次重大危机,在全球治理中发挥了重要作用,而G20本身也在危机应对中不断演变。面对当今世界百年未有之大变局,在2020年G20利雅得峰会之后,G20将进一步加强“危机应对”的能力建设。

  

G20在全球性危机应对中的角色

   由美国“次贷危机”演化而来的2008年全球金融危机是世界经济史上最为严重的金融危机之一。为应对危机,当时即将结束任期的美国小布什政府发起召开首届G20峰会,G20从原来的财长和央行行长等经济部长为主的国际会议开始升级为世界主要经济体的最高政治领导人峰会。G20前4届峰会(2008—2010年)主要是为了遏止全球金融危机,是“危机应对”的紧急峰会。虽然共和党在2008年美国大选中失利,但奥巴马政府执政后,不但没有推翻小布什政府的G20政策,反而延续和加强了对G20的重视。美国两党在应对金融危机上的政策和行动空前一致。

   G20峰会发表的《联合公报》《联合声明》等集体文件是理解和研究G20的重要文本。除2008年G20华盛顿峰会(2008年11月)没有使用“前所未有”一词外,其后三届峰会集体文件均用“前所未有”来形容全球金融危机的空前严峻性。2009年G20伦敦峰会(2009年4月)标志着英国和欧盟(尤其是欧洲中央央行)全面加入和支持刚起步的G20峰会进程。主持伦敦峰会的是英国工党政府。时任英国首相戈登·布朗(Gordon Brown)是原英国财政大臣,其一直主张加强全球经济合作。G20伦敦峰会的《联合声明》指出:“我们面对着现代史上世界经济最为严重的挑战。”

   应对金融危机是当时美国奥巴马政府面对的主要内外挑战。奥巴马政府雄心勃勃,试图利用应对金融危机兑现其在竞选时作出的“改变”美国内外政策的承诺。在G20华盛顿峰会和伦敦峰会后不久,奥巴马政府即于2009年9月举办了G20匹兹堡峰会。匹兹堡峰会在危机管理中发挥的作用十分关键,此次峰会发表的《联合声明》是一份在全球经济治理上具有重大历史价值的文件。这份文件不仅再次确认了全球金融危机是“我们这代人遭遇到的对世界经济的最大挑战”“世界有可能发生20世纪30年代那样的‘大萧条’”等判断,而且誓言采取前所未有的全球集体行动以应对全球金融危机。此外,匹兹堡峰会推动G20从“危机应对机制”上升为全球经济治理的“长效机制”,并首次将G20定义为“国际经济合作的首要论坛”。

   2010年6月,加拿大在美国之后举办了G20多伦多峰会。多伦多峰会发布的《联合宣言》强调,“(金融)危机仍然严重”。韩国是第一个举办G20峰会的亚洲国家。2010年11月G20首尔峰会发表的《联合宣言》指出,G20采取了“前所未有的合作”,以阻止“全球经济的急剧下滑”,为过去的4次峰会作了总结,标志着G20“危机应对”角色告一段落。

   2020年暴发的新冠肺炎疫情严重影响了全球经济发展与国际互联互通。联合国秘书长古特雷斯认为,新冠肺炎疫情是自第二次世界大战以来“最严重的全球威胁”。2020年9月22日,古特雷斯在第75届联大开幕式上指出,“我们面对着划时代的健康危机(An Epochal Health Crisis),是自(20世纪30年代)‘大萧条’以来出现的最大的经济灾难和工作岗位丧失。”

   为了应对百年未遇的新冠肺炎疫情,G20作为现有的一种“长效治理机制”再次发挥了应对全球性危机的中心作用。2020年3月26日,G20轮值主席国沙特阿拉伯紧急召开G20领导人应对新冠肺炎特别峰会。“特别峰会”本身就代表了“危机应对”,其发表的《联合声明》强调,“前所未有的新冠肺炎大流行深刻表明全球的紧密联系及脆弱性”。中国国家主席习近平在这次特别峰会上发表了题为《携手抗疫 共克时艰》的重要讲话,“呼吁G20成员采取共同举措”,“制定二十国集团行动计划,并就抗疫宏观政策协调及时作出必要的机制性沟通和安排”。

   十余年来,G20通过的集体声明和危机应对措施主要通过现有全球性国际制度(国际组织)和全球性机构来落实。联合国及其专门机构本身是G20体系的重要参与者。在全球卫生治理中具有中心地位的世卫组织(WHO)结合G20特别峰会意见,紧急召开G20卫生部长视频会议。WHO总干事谭德塞在会议中表示,这一场“前所未有的全球卫生危机”,需要全球应对,首先是需要G20各国通力合作,并向G20成员发出了三大“重要建议”。一是敦促各个国家继续以科学和证据为指导,坚决与新冠肺炎大流行作斗争。二是期待G20成员继续努力支持全球应对新冠肺炎疫情,赞同南非总统拉马福萨代表非洲联盟向G20发出的呼吁,即通过一揽子刺激计划和债务减免支持非洲国家。三是呼吁所有G20成员共同努力,增加基本物资的生产和公平分配,消除使卫生工作者和患者面临风险的贸易壁垒。

   沙特阿拉伯在担任G20轮值主席国以来,除了召集G20卫生部长会议外,还完成了G20规定的所有政府间部长会议。这些G20部长会议几乎都是围绕应对新冠肺炎疫情展开,为其后举办以应对新冠肺炎疫情和重启全球经济为主题的G20利雅得领导人峰会奠定了坚实基础。此外,G20财长和央行行长会议凸显了其在G20进程中的中心作用,其关于“暂停偿还债务倡议”(DSSI)等国际债务新安排为抗击疫情作出了重大贡献。可以说,G20在建设全球治理“长效机制”十年后,其“应对危机”的主要功能再次凸显并发挥了关键作用。

  

新冠肺炎疫情与G20改革发展

   面对前所未有的全球性危机,G20代表的全球治理进程站在了历史的十字路口。G20的目标是“长效(全球)治理机制”,但“危机应对”始终是长效治理机制的关键。从全球金融危机到新冠肺炎疫情,G20应对危机的实践证明其自身已经发展成为“同舟共济”的全球合作模式,此次疫情是对G20这一“长效治理机制”有效性的一次检验。如上文所述,从沙特阿拉伯召集线上“特别峰会”开始,G20在应对疫情方面发挥了重要作用。但也应该认识到,受美国特朗普政府上台以来不断弱化甚至打击多边合作、在G20中不作为等因素影响,G20的多边合作中心地位持续受到冲击。在疫情应对初期,G20成员也没有像当年应对全球金融危机那样同舟共济,反而各自为政,影响了疫情早期防控的效果。

   无论是“危机应对”还是“长效治理”,G20的有效性取决于世界主要经济体之间的宏观政策协调。虽然G20进程几乎涉及了全球治理的方方面面,但其宏观协调这一核心功能往往被人们忽视。如果将宏观经济政策的实际协调作为一个衡量标准,G20在应对新冠肺炎疫情中的协调成果并不多。尽管新冠肺炎疫情暴发以来,世界各国已经动用了15万亿美元的财政资金来支持经济、稳定就业和摆脱萧条,但实际效果并不尽如人意。在货币政策方面,主要经济体实行负利率政策,缺少真正的国际协调。如欧洲央行实行-0.5%的利率,日本央行实行-0.1%的利率;美联储3月以来把利率降为零,十年期美元债券收益率水平为0.7%,扣除通胀率实际上也处于负利率水平,并且美联储声明在2023年之前不会回到利率正常化的进程,即不会改变零利率政策。

   G20本质上是大国多边主义(Great Power Multilateralism),也就是说G20是由“老牌大国”和新兴大国组成的前所未有的全球合作。这一合作高度依赖于新老大国之间相对健康或者良性的互动关系。大国间进行有效的宏观政策协调,并把协调的结果通过现有国际制度予以落实。因此,大国合作是G20可持续发展和“长效”运作的关键。但2017年以来,美国特朗普政府的对外政策发生重大逆转,特朗普政府针对多边合作与全球治理的立场、政策与前任奥巴马政府截然不同。与奥巴马政府高度重视发挥G20多边平台作用不同,特朗普政府在国内高调反对“全球主义”,对外采取单边主义,一味坚持“美国优先”,在国际上接连“退群”,重创了现有全球治理体系,对多边主义发展造成严重破坏。特朗普政府的政策转变使得G20在某种程度上从大国合作的平台沦为大国冲突的竞技场,突出体现在美国与其他G20成员之间的分歧日益凸显。

   不过,尽管特朗普政府接连退出应对气候变化《巴黎协定》和WHO,但其并没有退出G20。特朗普本人参加了4次G20峰会,分别是2017年汉堡峰会、2018年布宜诺斯艾利斯峰会、2019年大阪峰会和2020年利雅得峰会。然而,特朗普参与G20峰会不仅没有加强G20的合作,反而为G20峰会带来了危机和阻力,甚至引发了巨大的不确定性,破坏了G20代表的大国多边主义。例如,特朗普在G20汉堡峰会上因坚持退出《巴黎协定》而被其他G20成员孤立,导致在气候变化这一议题上G20变成了“19+1”。又如特朗普政府在G20中不再支持世贸组织(WTO)在解决成员国间贸易争端中的中心作用,并违背WTO原则,与主要贸易伙伴发起全面“贸易战”。再者,特朗普参加G20布宜诺斯艾利斯峰会的主要目的也并非维护多边主义,而是要满足自身的利益诉求,包括其在峰会期间签署《美国—墨西哥—加拿大协定》(USMCA),从而取代了运作24年的《北美自由贸易协定》(NAFTA),这一行动释放了挑战以WTO为主体的全球贸易治理体系的负面信号。2019年12月,G20大阪峰会后,特朗普行使“一票否决”,使WTO争端解决机制上诉机构自1995年开始运作以来首次出现停摆。在G20利雅得峰会上,特朗普简短露面还不忘大谈“新冠疫苗美国第一”(Vaccinate America First),继续吹嘘所谓的“美国优先”理念,明显与G20的全球合作精神背道而驰。

2020年与2008年有着惊人的相似之处,都爆发了全球性危机,都正好遭遇到美国国内重大的“政治周期”转变。(点击此处阅读下一页)


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